2003年初，新一轮政府机构改革将在“两会”之后大范围推开的消息，通过各种渠道迅速流传于社会。

　　应该说，在社会公众普遍渴望减少市场经济“看门者”， 增加“清洁者”的大背景下，政治体制改革，特别是作为政府管理社会、管理经济重要手段的行政审批制度的改革，必然是今后相当长时期的一个大热点。

　　静观过去20多年，我国政府职能日渐增强，机构不断膨胀，地位日趋显赫，行政权力的行使甚至到了没有界限可言的地步。难怪去年国务院65个职能部门一下清理出近5000个审批项目后，舆论一片褒扬声。但也有专家尖锐地指出：取消的大多是不收费或少收费的。

　　记者：去年，国务院65个职能部门和单位清理审批项目4800多个，同时有31个省、自治区、直辖市相继对各自掌管的审批项目进行了初步清理，一些地方还着手进行了第二轮、第三轮行政审批制度改革。由于这次审批改革是行政机关自己革自己的命，难免有下不去手的时候，留下自己的主打“经营项目”，减下的多是人们平常就不怎么知道或是些费力不讨好的项目。对这样的改革方式，人们多少有些担心。

　　杜钢建：行政审批制度改革是在中国入世过程中提出的。1998年、1999年中国政府要加快入世谈判进程，于是2000年，改革审批制度的问题就被提了出来。因为在入世的多边及双边谈判中，对方几乎都提出这个问题，说我们的行业管理审批环节太多，重复太多。因此，中国政府便承诺要减少审批。

　　实际上，这个问题的提出也是市场经济体制自身的需要。市场之所以能够被地方政府分割，靠的就是审批。通过各种审批环节排斥外地的产品、外地的人员、外地的服务。这样，2001年一个旨在推进审批制度改革，打破地方保护主义的国务院下属机构——整顿和规范市场经济秩序领导小组成立了。这年底，中央又成立了一个行政审批制度改革领导小组，并很快发布了实施措施意见。要求2002年6月以前国务院各有关部委先把自己的审批项目清理一遍，你刚说的就是第一批要取消的。

　　记者：也就是说，审批改革的第一步是部门自我清理。

　　杜钢建：对第一批部门认为该保留而国务院审批办认为该取消的项目，在第二批做处理。在第一批清理的项目中，大量的属于没有法律依据的项目，它们多是根据各部委的规章、部门文件、中央文件、党的文件设置的，有40%左右没有法律根据。严格地说，中央各部委的每个审批事项的设立都要有法律依据，这才是依法行政。第一批取消的还有一类就是重复审批以及过去计划时代遗留下的审批项目，长期没有清理。

　　我国政府管制的透明度较低。从中央到县级政府以及行政部门都拥有层次不同的设定和实施行政审批事项的权力，半公开甚至是秘密的“红头文件”为数不少；一些地方自设管制措施，地方保护和部门保护大行其道……

　　就拿生孩子这样的小事来说，不跑上六七个部门，盖上七八个大红印章，你就甭想把孩子塌实地生出来。应该说，行政审批制度已成为我国各级政府管制的重要手段。由于行政审批事项的设定随意性强，各部门也是竭力通过这种方式扩张自己的权利范围。

　　记者：审批权作为一种特权，不能什么都能胡乱审一通，批一通。行政审批到底应该审些什么，批些什么，总得有个原则、有个标准吧。

　　杜钢建：我喜欢用四句话概括现行的政府体制弊端——政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化，审批方式复杂化。最终目的就是“收费”。整个五级政府都有这个问题。政府权力被异化到部门去，在机构改革中你想调整都很难。原因是它通过审批这种方式形成了部门利益。可以说，审批改革是转变政府职能的关键问题、核心问题。不从这个地方切入，整个政府职能是很难转变的。

　　记者：我们政府管理社会、管理经济，靠的就是各种各样的审批。况且，它也习惯了这种管理方式。

　　杜钢建：所以说，现在进行审批改革是非常重要的。但是只提“审批改革”还不够。

　　审批这个概念并不是一个有科学依据的概念，它只是一个易于大家理解的概念。怎么界定什么行为是审批，什么行为不是审批，没有标准。国务院审批改革领导小组的两个文件都没有敢对这个概念做界定。似乎凡是有“审批”字样的，如审批、审核、核准、登记可以算审批，除此以外还有什么行为可以算审批呢？似乎都可以算，但又有很多不能算。最后只得把它扩大，凡是经过政府点头同意的事项、行为都叫审批。所以，光进行审批改革还是不行的。我一贯强调，要深化审批改革一定要进行规制改革。规制是有理论依据的，审批只是规制的一个方面。政府管理社会用的该是规制手段。

　　记者：规制具体是个什么概念？

　　杜钢建：简单地说是八个字——通过规则限制自由。也就是，政府制定规则限制公民自由、限制企业自由。微观经济学的核心理论就是微观规制理论。它是过去20多年指导市场经济发达国家政府改革的主要理论。规制手段有三大类，即处理申请的规制手段、增加义务性的规制手段、行政处罚的规制手段。各国政府管理经济、管理社会就是靠这三大类规制手段，共40多种。而我们进行的审批改革仅仅涉及到其中的1/6。也就是说，还有大量的政府行为没有纳入到清理范围内。

　　记者：就规制手段而言，全国有多少呢？也就是说政府管了多少事？

　　杜钢建：谁都说不清楚。我初步做了一个匡算，从规制手段事项的应用来看，五级政府最少有4800万规制事项。可以想见，即使持续搞审批改革，不进行规制改革，政府的职能也很难发生根本性转变。政府职能减不下去，减了若干个审批是可以的，但职能减不下去，意味着机构减不下去，人员减不下去。即使将人员减下去了，也会出现有事没人做的问题。

　　从规制职能看，我国政府目前的状况仅相当于市场经济发达国家20年前的水平。20年前市场经济发达国家的中央政府规制职能大概在3万件左右。韩国、日本都是这样。我们现在的中央政府也是3万件左右。像韩国、日本20年前就开始搞规制改革。日本每3年就有一个规制改革推进计划，已经持续了20年，到2002年底，其中央政府规制职能为2800件左右，韩国是3000件。砍了20年才砍了90%。所以，我估计我们还要进行15～20年的改革。十六大期间砍掉30%，十七大再砍30%，十八大砍30%，到十九大就能保留10%的规制事项。到那时，政府机构改革基本完成，机构没必要进行大幅度的改革了，政府的人员、职能基本可以保持稳定，剩下的就是微调了。但现在要进行大幅度的机构改革，这是必须的。今年4月份新一轮的政府机构，我说至少要照着30%去砍，不然的话，20年后，很难实现小康社会的政府目标。

　　记者：这砍起来的难度还是很大的。

　　杜钢建：是很大。过去3年，我一直参加罗湖区及深圳市的规制改革方案制定工作。

　　记者：罗湖区的7顶大檐帽变成1顶贝雷帽是很有名的，2000年我们杂志还对此做了报道呢。

　　杜钢建：罗湖区率先在全国成立综合执法局的做法，在新一轮的机构改革中，很快就会推广。

　　刚才说到的规制改革对不少人可能还是陌生的，但若换个提法，叫管制改革，大家就清楚了。现在允许设置审批事项的，初步划出14个领域。总体上讲，凡是涉及公共安全、社会公共利益保障、社会稀有资源配置的都可以设审批事项。但能在这14个领域设审批事项的还有个前提，首先是能够放给市场的就尽量放给市场，通过市场机制调整。其次是能够放给中介组织的，通过行业自律来调整。再次是能够通过市场化运做方式实现的（招标、竞标、拍卖等方式），就尽可能放下去。实在不行，才设行政审批事项。

　　从审批管辖权看，无论是普通许可、特许，还是认可、核准、登记，原则上只有全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规和决定、地方人大及其常委会的地方性法规可以设定。国务院各部门、地方政府的各个部门无权设置。目前的审批项目有80%是政府各个部门设置的，这样通过审批管辖权的界定，一下子就把设置审批事项的主渠道给限制住了。

　　四川彭州市出台了一个“群宴登记制度”，规定50个人以上集体吃饭的，要向政府打报告。原因是当地有传染病流行，于是防疫部门就提出病从口入，要把好吃饭关，就想出了这么个办法。此事绝非仅此一家，南方的其他城市也很有市场。奇怪的是，这类让孩童听起来都觉得好笑的事，为什么就能够堂而皇之地大行其道。我们的审批制度到底出了什么问题……

　　记者：小煤窑一出事就关停了，当初他们开工时也是经过审批的，这说明审批决定也带有很大的随意性。还有上面那个例子，都在证实着我们的审批制度肯定存在什么问题。

　　杜钢建：问题很严重，就拿北京蓝急速网吧来说吧，一出事，所有的网吧就都停了，进行整顿。但从审批上看，这是谁的责任？是政府的责任。因为政府没有及时给他们发放许可证。网吧审批本来属于普通许可范畴，普通许可原则上是不要数量控制的。但政府却把它作为特许行业来管理，于是便运用数量控制。数量控制的结果就是大批黑吧出现。大量黑吧的存在，为相关管理部门获取检查打点费提供了便利。

　　彭州的例子也是这样。这些都是典型的行为混乱，理论上叫规制强度混乱。就是说，在政府应该使用弱度规制手段进行管理时，它却用了强度，甚至是最强度的手段管理。

　　审批改革还有一个突出的问题就是缺少统一计划。一级政府进行审批改革要达到什么目的？不清楚。比如说通过这一轮审批改革，电信行业要解决什么问题，手机用户要达到多少，无线用户要达到多少，业务如何发展扩大，都要量化，要有一个统一计划。一轮改革，几年下去，对整个国民经济有什么影响，都要有个计划。遗憾的是，现在审批改革办就没人做这个事。日本的审批改革有个三年规划，执行之前，人们就知道完成了这些改革后，各个领域会达到一个什么目标，非常清楚。

　　从经济学角度看，每一项审批权都有它的经济价值。颁发一个许可证、颁发一个执照的经济价值相当于这个许可证、这个执照相关项目年收入的15%～25%。这也是为什么有人要拿批文、买卖批文、炒做批文的原因。所以多一道审批，多一道设租，就多一道腐败。对于这种特权的设立，该谁说了算，又由谁来监督呢……

　　记者：现在虽然明确了设置审批的14个领域，比如涉及国家安全、经济安全、公共利益、人身健康等项目，但是这样的规定范围仍显宽泛。就拿人身健康来说吧，很多部门都可以拿它当做自己设立某项审批项目的挡箭牌。由此就涉及到到底谁有权利来确定审批项目的立项问题。一旦审批特权确立后，又由谁来承担监督责任呢？

　　杜钢建：规制改革的基本做法是统一领导。首先中央政府要建立一个具有高度权威性和独立性的规制改革委员会，统一推进规制改革计划。该机构应当主要负责审议有关规制政策调整方向和规制制度改革的事项；审议有关新设规制或强化规制的审查事项；审议有关规制的登记和公布事项；审议有关规制改革意见的收集和处理事项以及对行政机关规制改善情况的检查和评估事项。规制改革委员会的权威性在于，未经该委员会的审查，国务院各部委不得新设规制或强化规制。需要新设或强化规制时，有关部委负责人必须提交规制影响分析报告。报告须说明新设或强化规制的必要性及实现其规制目的的可能性；被规制者要负担的成本和收益比较分析；是否有限制竞争的因素；所需机构人员及预算的支出等。委员会认为没有必要时，可以不同意新设或强化规制。这个委员会1/3是专家，1/3是企业界代表，1/3是政府官员，也就是所谓的官、产、学相结合的委员会。您要想出台某项审批，对不起，得先写个成本效益分析书。说明这个审批项目的确立将给社会、企业、行政机关带来怎样的直接成本、间接成本；给政府、社会、企业带来什么效益；进行成本效益比较分析，并尽量量化。如果有一项说服不了委员会，这个审批项目就不能设。

　　现行审批改革存在的根本问题是，它是行政机关的自我革命。要靠行政机关的自我申报、自我清理，然后由国务院跟各部委协调，缺乏公共参与。所以，要建立公共参与制度，倾听社会公众代表、企业代表、专家的意见。作为被管制对象，他们对审批事项的设立与否感受最深，最有发言权。

　　政府行使审批权力无可厚非，但这项权利的行使必须要受到公众的监督。只有这样，才能促使政府由权力政府走向责任政府。审批是权力，也是责任，权责不统一的审批除了误事，还会误国。