党政“一把手”成腐败高发人群，这似乎已是个不争的事实。从慕马案中的17个“一把手”到马德案件中牵出的大批干部；从江西上饶原市委书记畏罪自杀，到近期个别省的宣传部长、组织部长相继“出事”，人们都会得出这个结论。为什么“一把手”容易出事？西方人有句著名的“老话”：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。
领导干部权力过大，固然是个问题，但如果权力变大时受到的监督相应增大，“一把手”想腐败也不会那么容易。在现行体制下，我们的权力架构是金字塔形，绝对的权力就是那个塔尖。不幸的是，现实监督力量的架构，也是金字塔形，而不是“倒金字塔”：权力越大，受到的监督反而减小。手中握有重权，可调动的社会资源如此之多；为了谋取私利而钻墙打洞，拉拢、“攻关”者又是如此之多，“一把手”纵是圣人又能抵挡几次！
对“一把手”的监督乏力，并不能说明我们缺少实施监督的办法和手段，相反，党纪国法作出的相关规定非常之多。从反腐败法规建设上讲，仅十五大到去年11月初，全国省部级以上机关制定的党风廉政建设方面的法律法规及其他规范性文件就达2000项，其中中央纪委、监察部制定了120多项，去年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，更是明确提出“一把手”是监督重点，并规定了十项监督制度。从监督主体上讲，各级纪检监察机关、国家检察机关等，是专职监督机构，各级人大、政协对党政干部有监督的权利和义务，新闻媒体、普通党员和人民群众可以对党政领导干部的腐败行为进行曝光、检举。
既然在监督上“有法可依”，监督的主体又多种多样，为什么“一把手”仍频繁“落马”？只能得出一个结论：相当部分的监督措施没得到有效执行，甚至形同虚设。囿于现实国情，不少监督主体要监督领导干部，特别是“一把手”，难上加难，甚至根本不可能。以一个地级市而言，且不说平头百姓监督市长、市委书记形如笑话，党政圈内人要实施监督也难度极大。具体讲，省委、省纪委领导远在省会，想时时“看住”市级干部不太可能。不少领导干部还有这样一种认识：既然省委将管理几百万人口的重任交给了书记、市长，就得有“基本的信任”，放手让他们干事，有点小毛病、做事出点格似乎也可原谅。近年来，不少市长、市委书记的贪污受贿案件，都是在中纪委相关部门直接推动下才得以查处的，这是对少数地区“上级监督下级也难”现象的最好佐证。再看同级监督。党内监督条例规定，纪委有权对同级党委的领导人进行监督，但事实上，纪委是在同级党委领导下工作，纪委书记、监察局长的任职，市委书记有相当的“说话权”，纪检干部的工资、住房、子女上学与就业等现实问题，都要在本地解决，在这种情况下，你叫纪委书记如何放心大胆地监督市委书记？这些情况，总结起来讲，就是“三太现象”：“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。
有鉴于此，一些专家提出，要想有效监督住“一把手”，首先应该对现行的反腐监督机制进行改革。一些人提出，应该像海关等部门一样，对各级纪检监察机关实行垂直管理，地方纪检干部只受上级纪检机关领导，工资、住房、福利等与地方政府无涉，成为一支独立的外部监督力量。这种提议与党章等现行党内法规相悖，暂无实现可能。还有些专家建议，综合借鉴美国、印度、香港等国家和地区的反腐败机构设置经验，成立中央反贪局或国家反贪总局，形成一支各级“一把手”无法左右的强大的专职监督队伍。这些构想只是一家之言，但其出发点都是为了解决监督不到位的问题。
有效监督“一把手”，还必须对“一把手”的权力进行有效分解和制衡。在当前党委议行合一体制下，这一点特别重要。要分权，先得析权，“一把手”可以做哪些事情，不可以做哪些事情，先要搞清楚，不能有封建官吏思想，以为我当个县令、知府，这一亩三分地上大小杂事都是我管，我说了才算。在分权时，关键要分清哪些是决策权，哪些是执行权，哪些是监督权，这三种权力绝不可集于“一把手”一人之手。其次，对“一把手”行事要在程序上作严格规定，特别是对重大问题作决策时，必须严格“走程序”，哪一道都不能少，次序也不能乱，防止“一把手”暗中搞“猫腻”。再有，在重大决策上，要以党委全委会票决为主，必须由常委会决策，必须搞一人一票，决不允许“一把手”先说话，其他人跟着喊好。说到底，这些分解和制衡“一把手”权力的事，不可能由“一把手”本人提出并实行，必须成为一种制度来强制实行。反腐败，归根到底还是要靠制度。
前几年，关于高薪养廉的提法曾引起争议。目前，少数地方开始试行党政官员廉洁从政退休金制度，这实际是另一种形式的“高薪养廉”。这种办法的实质在于，将官员廉洁从政行为与其可能获得的丰厚利润联系在一起，提高其搞腐败的成本。而且，官员廉洁从政的时间越长，积累的利益就越多，他就越不敢轻易腐败。我认为，在经济条件许可的地方，可以推行这一做法。清廉的“一把手”贡献更大，他们的廉洁从政金应该设得更高些。想想退休后可以安心地领到一笔丰厚的养老金，“一把手”们何必铤而走险去腐败呢！这种为争取正当利益而激发出的内省之力，恐怕比外部监督力量要大很多。 |
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制度：监督“一把手”的最终选择
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