（信阳师范学院经济与管理科学学院，河南 信阳 464000）

摘  要：中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”，它通常处于潜伏状态，社会能见度低，因而人们难以观测和判断。以安徽省阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村实行土地大包干的发源地和排头兵，而到上世纪90年代以后却逐渐蜕化成了“官场内生腐败”的重灾区，以至发生了一场“全方位的政治生态灾难”。这种局部性的“和平演变”固然与以王怀忠为祸首的一大批贪官权力腐败有着直接的关联，但其深层根源在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节，地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节，实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节。下一步，必须加快推进我国政治体制改革和农村综合改革，建立和完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，治理和遏制地方政权退化、异化的现象。

关键词：地方政治生态；官场内生腐败；行政性分权；经济性分权；党内民主；基层民主

一、中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”

当前我国正处在政治、经济、文化、社会和对外开放全方位的高速转型期，由于社会主义市场经济体制尚不完善，市场法律制度建设尚不健全，与之相配套的政治体制改革严重滞后，这样就使得一些地方权力腐败现象呈现出阶段性“多发、高发、群发”的态势。地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”，它通常处于潜伏状态，社会能见度低，因而人们难以观测和判断。比如，邓小平同志曾在1980年12月25日提出：“党内确有不正之风，确有极少数领导干部搞特殊化。……但是应当注意不要把个别的现象当作普遍的现象，不要把局部的东西夸大为整体。决不是所有党员或多数党员都有不正之风，决不是所有领导干部或多数领导干部都搞特殊化。根本没有也不可能有所谓的‘官僚主义者阶级’”^{[1]（p366）}。但是他在1982年4月10日的一次讲话中就彻底改变了这种判断，十分明确地指出：“现在是什么形势呢？我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上的是‘小老虎’，一万元以上的是‘大老虎’，现在一抓就往往是很大的‘老虎’。……现在的大案子很多，性质都很恶劣，贪污的或者损害国家利益的，都不止是什么‘万字号’。有些是个人犯罪，有些是集体犯罪。……好多钱落到了私人或者某些集体的腰包。如果把盗窃公家的财产等等都算在内，那就更要多得多。要足够估计到这样的形势。这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听”^{[1]（p402-403）}。江泽民同志2000年12月26日在中纪委第五次全会上讲话时也提出：“再过几天，就跨入21世纪了。现在有一个现象很值得我们注意，中纪委在一些地方和部门查处和揭露的有些触目惊心的大案要案，实际上已经存在好多年了，却迟迟未能发现，结果愈演愈烈，造成了严重的危害。有的地方和部门长期存在团伙性的腐败活动，涉案人数很多，活动范围很大，也迟迟未能发现。还有，有的干部刚刚提拔上来，或者刚刚经过考核考察和‘三讲’教育，就发现有重大问题。……搞腐败的人不可能不露出蛛丝马迹。群众的眼睛是雪亮的。如果我们工作不深入、不扎实，拖拖拉拉，敷衍了事，甚至粉饰太平，掩盖问题，那就很难发现问题”^[2]。比如以安徽省阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村实行土地大包干的发源地和排头兵，而到上世纪90年代以后却逐渐蜕化成了“官场内生腐败”的重灾区。在这场“全方位的政治生态灾难”中，共有18位县（市、区）委书记纷纷落马，他们分别是蒙城县接连三任县委书记王保民、孙克杰、孙孔文，颍上县接连两任县委书记张华琪、徐波，定远县接连两任县委书记凌炳余、陈兆丰，利辛县接连两任县委书记刘家义、王德贵，颍东区接连两任区委书记韩希鹏、赵光席、涡阳县原县委书记徐保庭，阜南县原县委书记殷光立，五河县原县委书记张桂义，濉溪县原县委书记唐怀民，原县级亳州市委书记李兴民，原县级阜阳市委书记王汉卿，颍泉区原区委书记邹新华等人。这样不仅把当地几乎所有的县处级级领导干部和乡镇基层干部都牵涉进去了，而且还顺藤摸瓜挖出了像安徽省委原副书记王昭耀、安徽省原副省长王怀忠和阜阳市前后两任市长肖作新、李和中等一大批高官。由此可见，现在的县委书记一旦垮掉，就会牵连出一大片、一大批的地方党政官员“全军覆没”，在他们背后都会拖着一长串的“政治阴影”。我们有理由相信，类似这种情况绝不是安徽一个省独有的“政治小气候”，全国其他地方或许还潜伏着更加严重的“腐败惊天大案”。总之，当一个地区或部门发生单个官员的权力腐败现象时并不可怕，不管他位高权重到何种地步都将被统治集团内部的“健康政治力量”消解或清除。然而，一旦当某个地方政权中的“官场内生腐败”现象泛滥、且无法抑制时，就会形成一种整体性和结构性的“既得利益集团”，其腐败的性质就会随之发生逆转，不仅会影响到一个地区的经济发展和社会政治稳定，而且将会危及到整个国家的政治生态环境恶化与失衡。因此，如何正确认识我国在社会主义市场经济条件下产生权力腐败现象的特点及其规律，已成为一项紧迫而重大的研究课题。

二、大胆揭露以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恶化的两部力作

从安徽省最北端砀山县境内的黄河故道，到淮河两岸的辽阔地带素称“皖北”，包括阜阳市、亳州市、宿州市、淮北市、淮南市、蚌埠市及滁州市的凤阳县、定远县。“这是一块曾经被历史的荣耀深深浸润过的土地：它诞生过老子、庄子等思想深邃的先师哲人，管仲、曹操、朱元璋等谋略胆识超群的政治精英，曹植、嵇康这般才华卓尔的文人雅士，华佗这样技泽苍生的千古名医，戚继光这样受人景仰的抗倭名将。大泽乡：中国农民首次揭竿而起的义旗举在这里；小岗村：18户农民在‘大包干’秘密协议上摁下红手印、首创家庭承包责任制的农村改革突破口也在这里！皖北，它留在史册上的深重刻痕无人可以抹去。这也是一块被灾难痛苦折磨着的土地：淮河以它桀骜不驯的脾性，造成了多少回哀鸿遍野、浮尸满河的惨景。从著名的‘大禹治水’，到毛泽东发出‘一定要把淮河治理好’的号召，灾难一次次激发出人们征服‘灾河’的壮志”^[3]（p3）。

20世纪70年代末80年代初，安徽省以阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村经济体制改革的重要发源地之一。上世纪70年代末，凤阳县的小岗村18户农民率先搞起了土地“大包干”试验，由此揭开中国农村经济体制改革的序幕；上世纪80年代中期，原阜阳地区（1996年1月撤地设市）是中国第一个农村综合改革试验区，当时的“阜阳模式”跟“苏南模式”、“温州模式”并称为中国乡镇企业发展的三大模式，在中西部欠发达地区堪称“一枝独秀”；上世纪90年代初期，涡阳县的新兴镇悄悄地搞起了实行土地“税费合一”制度的大胆试验，又开创了安徽省乃至全国农村税费改革的先声……按照正常的改革逻辑发展下去，像皖北这样一个善于“出智慧、出经验”的地方，本应到处呈现出一派经济繁荣、农民富足、政通人和的景象。然而从2000年10月开始，安徽著名作家陈桂棣、春桃伉俪经过长达两年的艰苦调查，地毯式地跑遍了全省50多个县市的广大农村，“却看到了你想象不到的贫穷，想象不到的罪恶，想象不到的苦难，想象不到的无奈，想象不到的抗争，想象不到的沉默，想象不到的感动和想象不到的悲壮。许多农民住的还是阴暗、潮湿、狭小、破旧的泥坯房子，有的甚至连屋瓦也置不起，房顶还是树皮盖的。因为穷，一旦患病，小病强忍，大病等死。……农民们含着泪说：‘大包干留给我们的好处早就一点一点被掏光了’”^[4]（p10）。《中国农民调查》一书主要从社会底层入手，向世人展示了安徽农村尤其是以阜阳市为代表的皖北地区“贪赃枉法已是无处不在”，该书作者大胆地揭露了那些已经蜕化变质的乡村基层干部欺下瞒上、横征暴敛、敲骨吸髓乃至草菅人命的严酷画面，使人们初步了解到“皖北，既是光荣与梦想之乡，也是令人心酸之地；既是许多重要变革的源头，也是一些污秽的藏身之所”^[3]（p5）。时隔3年，新华社记者刘飞先生撰写出《一手遮天: 18个县委书记垮掉的警示》，该书作者大胆地揭露了“阜阳祸首”王怀忠和“受贿不留死角”的张华琪、“官帽批发中心总经理”韩希鹏、“钱孔选贤”的孙孔文、“千万县令”陈兆丰等等“一窝官耗子”大肆卖官鬻爵的犯罪事实，主要从上层建筑领域入手，向世人展示了以阜阳市为代表的皖北地区“官场内生腐败”所形成的“政治小气候”。皖北地区也因之成为人们透视和推断中国地方政治生态环境日趋恶化的“风向标”和“最佳观测点”。

三、以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区

2003年9月30日，阜阳市纪检部门在《关于前些年党风廉政建设问题的调查与思考》一文中提出，“近几年阜阳市连续发生主要领导干部的权力腐败案件，主要应当归因于王怀忠主政期间大搞任人惟亲，任人惟钱；好大喜功，弄虚作假；官商勾结，权钱交易；骄横跋扈，独断专行；超编进人，超职数配备干部；为政不廉，送礼成风等因素所致，最后把当地的社会风气搞坏了，人心搞乱了，是非搞颠倒了，形象搞坏了，经济搞垮了。当地老百姓气愤地说：‘阜阳没有共产党！’”^[5]。时至今日，在阜阳市的大街小巷、茶肆酒楼仍然流传着带有民间智慧的“黑色幽默”，比如把王怀忠称作“王坏种”，把肖作新称作“肖作孽”，把张华琪称作“张滑稽”，把王汉卿称作“王汉奸”等等。这既反映出了当地老百姓对王怀忠、肖作新等一批贪官搞权钱交易的厌恶与憎恨，也反映出了阜阳人对遭受这一场“全方位的政治生态灾难”的情绪化理解与肤浅认识。邓小平同志曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”^{[1]（p333）}。从总体上看，以阜阳市为代表的皖北地区出现的“官场内生腐败”现象，实质是一种整体性和结构性的制度腐败，其在全国其他地方也具有相当普遍的典型意义。

那么，以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区呢？

（一）它的最大根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节

具体地说，主要表现在两个方面：首先，“党政不分、以党代政”的混合型一体化运作体制和机制，使这里的地（市）、县委书记“一手遮天、独霸一方”。比如王怀忠主政阜阳期间，他就经常自诩说：“阜阳市有1300多万人口，超过京、津、沪，我才真正是中国第一大市的市委书记。阜阳地区就是我王家的天下”。他甚至把阜阳市人口与世界各国的人口逐一排名比较，自称是“世界上第58位国家总统”，并且把别人为讨好他而赠送给他的“颍、亳两州圣王”的牌匾当作珍品收藏。可见，在王怀忠的内心深处始终抱着“老子就是党，党就是老子”的畸形心理，在其辖区内几乎找不到任何权力制约的力量，因而他就成了飞扬跋扈、独断专行、高高在上的“土皇帝”。这样在王怀忠的任期内，他不仅亲自导演了一场上世纪90年代的“阜阳大跃进”运动，不切实际地提出了“要把阜阳市建成‘超过上海’的‘国际大都市’的城市规划”，搞出了一个个声势浩大的“政绩工程”如“构建工业大走廊、营造外贸大都市”和“组建十大农业舰队、建立五大农业工程”等等；而且由他拍板定案修建的“阜阳飞机场”，从1995年动工到1998年完工整个工程投资由起初的预算6000万元追加到3.9亿元，最后变成了荒草丛生、闲置不用的“最大养鸡场”。此外，经他“一支笔”批出去的土地就给国家造成了10多亿元的经济损失，他离任后甩下的“财政窟窿”竟然高达20多亿元，至少相当于目前阜阳市财政可支配收入的5倍。所以，当地老百姓送给王怀忠的绰号最多，比如“王大胆”、“王三亿”、“王坏种”……林林总总不下十余个^{[3]（p126）}。“上有所好，下必甚焉”——王怀忠主政阜阳期间，他属下的县委书记个个都变成了独断专行、为所欲为、造孽一方的“一霸手”，他们在政治上拉帮结派，在经济上相互牵连，每个人就像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的各种关系网（权力关系网、金钱关系网、家族关系网和人情关系网），上下左右自然结成了生死攸关的“既得利益集团同盟”。在这样的“黑色土壤”中，地方党政“一把手”腐败堕落往往会直接导致整个政治生态系统持续恶化与失衡。有人预言，以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恢复平衡至少还需要10至20年的时间。总的看，地方“一把手综合症”大体可以用“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”来概括，而“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”^{[1]（p328）}。

其次是在王怀忠主政阜阳期间，市、县委书记把“党管干部的原则”变成了“任人惟亲、任人惟钱”的生财借口和牟利工具。比如他们习惯性的“用人模式”是：“书记把组织部长喊来，然后说：‘坐下、拿纸、记录’。组织部考察干部的秘诀是，只考察‘书记提名或授意的干部’；常委们举手‘只举书记认为非提拔不可的干部’，他们最大的收获就是‘趁书记心情好的时候，也加塞式推荐一两个自己的亲信或心腹’”^[3]（p6）。而在具体的任用干部标准上，“其一是亲朋故旧，可谓‘一人得道，鸡犬升天’；其二是愿意花钱买官的人，可谓‘不跑不送，原地不动，只跑不送，平级调动，又跑又送，提拔重用’；其三是善于搞浮夸虚报、溜须拍马拍的人，可谓‘会干的不如会说的，埋头苦干的不如送神烧香的’”。尤其是像以阜阳市为代表的皖北地区经济文化相对落后，干部“升迁”或“进城”几乎成为他们获取社会地位和功名利益的惟一捷径，因此无论是想升官的还是想保官的，还是想进城的还是想换一换位置的，毫无例外都要首先打通“一把手”这一最核心、最关键、最有用的难关，“权钱交易市场化”更带有一种人身依附的性质。比如在震惊全国的“皖北腐败群案” 中，相继落马的18位县委书记都是惟一真正拥有“乌纱帽批发权”的最关键人物，而颍上县原县委书记张华琪则创下了“腐败不留死角”的奇迹，在他的4年任期内共收取下属送来的“过节费” 数百万元，全县调整一次干部他就收取“照顾费”100多万元，他生病住院一次就收受下属送来的“慰问费”40多万元，由他把持的“常委会”也被当地老百姓辛辣地讥嘲为“常为贿”^[3]（p29）。而张华祺总结出来的一套卖官之道就是“让每个人都不知道自己在这个位置上能待多久，明天又可能待在什么位置”，“要想富，动干部”——几乎成为他屡试不爽的敛财高招。特别是组织人事工作涉及到干部的培训、考察、提职、晋级、调动等各个环节，干部要想改变自己的人生命运，就必须想尽千方百计去打通每一个环节，这样就形成了一种不成文的规矩即“一般常委普遍送，分管干部的副书记和组织部长集中送，第一书记连续送、加倍送”。总之在王怀忠主政阜阳时期，“惟上”的官场风气非常盛行，有的干部虽然对此恨得咬牙切齿，但谁都不愿意“被当作异类排挤出局”。因为这里面有一种相互生成的恶性逻辑关系：即书记作风粗暴、行事霸道往往导致下属惟惟诺诺、不敢越雷池一步，说话做事惟上级领导的脸色是瞻；而下级一味地、无原则地顺从和迁就，往往又怂恿了“一把手”独断专行的个人领导风格。说到底，根源就在于目前我国干部人事管理制度中仍然“缺少正常的录用、奖惩、退休、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”^{[1]（p328）}，这样就给不少地方的“一把手”大肆卖官提供了巨大的操作空间。正如邓小平同志所提出的，“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”^{[1]（p328）}。因此，坚持“党管干部”的基本原则，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”^{[1]（p331）}；“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”^{[1]（p341）}。同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”^{[1]（p332）}。但迄今为止，对于如何从制度上防止原有领导体制下的“总病根”——即“权力过分集中”、特别是“领导者个人高度集权”的问题，在实践中还没有具体化、规范化、制度化和法治化。

总之，以阜阳市为代表的皖北地区之所以从全国农村经济体制改革的发源地和“排头兵”，逐渐退化成为“官场内生腐败”重灾区，其最大的根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革相互脱节。邓小平同志多次强调指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题”^{[6]（p163-164）}，“但现在还没有具体化”^{[6]（p160）}；“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，但现在还没有完全理出头绪”^{[6]（p179）}；“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”^{[6]（p164）}；“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”^{[6]（p177）}。