中国地方政治生态环境恶化探源——以安徽省的皖北地区为例（二）

（二）它的直接根源在于我国地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节

近30年来，中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”相互脱节的矛盾和问题，造成了省以下的地（市）、县、乡三级政府“事权”与“财权”极为不对称。截止2001年底，全国地方财政供养人员总数为4526.1万人，其中省一级占12.5%，地市一级占13.5%，县一级占49.9%，乡镇一级占24.1%，但县乡两级财政收入只占全国的21%^[7]^（^p189^）。而从1982年到2003年每隔5年进行一次较大规模的中央政府机构改革，又没有真正触动省以下的地（市）、县、乡三级政府机构改革，这样就使其“官僚机构具有一种自我繁殖和持续膨胀的内在动力”（即著名的“帕金森定律”），从而进一步加剧了中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立。特别是地方各级政府之间实行“收支包干、逐级上解”的财政管理体制，造成乡镇一级政府承担了“太多的基层行政事务”和“太少的财政支配权”，以至广大乡村基层干部成了加重农民负担的“罪魁祸首”。这是以阜阳市为代表的皖北地区底层社会政治生态环境日趋恶化的重要体制根源。比如以安徽省为例，截止2003年底，全省县乡两级政府负债总额已达到313亿元，其中县级负债为181亿元，平均每个县负债2.29亿元，乡镇一级负债为132亿元，平均每个乡（镇）负债753万元^[8]。因此，我国在上个世纪的整个90年代，上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村基层干部）齐刷刷地伸向农民“要钱、要粮、征地”，“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”^[9]^（^p1^）。

与此同时，中央与地方政府之间纵向权力调整的“收——放——收”持续不断、周而复始的循环，也在事实上培育起了一种地方的“权力意识”和“本位主义”。特别是从1994年开始国家实行“分税制”财税管理体制以后，地方各级政府逐渐成为相对独立的“利益主体”，中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立更加尖锐。目前，我国地区一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；县一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能较为完备的强势政府，现在却演变成了一种“双重衙门体制”；乡镇一级处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，基本陷入了“有政无财、人多无事干”的尴尬境地；村一级组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重挤压下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。特别是从1984年开始，中央提出要按照“管少、管好、管活”的原则，把以往“下管两级”的干部任免权改为“下管一级”，这样就使地方的用人自主权扩大了，成为衍生权力腐败现象的土壤。王怀忠主政阜阳期间，人事编制管理制度根本不起作用，党政机关进人完全凭领导个人的签字同意，出现了多头进人、无法控制的混乱局面。比如从1996年到1998年底阜阳撤地设市后，市直机关财政供给人员增加了4932人，市属三区财政供给人员增加了7702人，仅此一项地方财政支出平均每年增加上亿元。而超职数配备领导干部更是阜阳市的一个大特色，比如市委、市政府机关配备的副秘书长最多时分别达到10多位。据人事部门统计，阜阳市的县处级领导干部工资级别在安徽省最高，市直机关很多副职都享受“带括号”的正职待遇，各个县（区）超职数配备副职和虚职的现象更是司空见惯。此外，不少地方的“一把手”还利用财政预算内外资金实行分块、分部门管理的便利条件大搞“权钱交易”。比如颍上县原县委书记张华琪收取下属33个单位、100多人送来的“贿金”70多万元，一般是采用虚开招待费等变通形式冲账，关屯乡党委书记和乡长分４次送给他６万元，南照镇原党委书记姜某分三次送给他５万元，都是以虚开招待费的名义在乡财政所冲账报销，县房地产管理局原副局长席某分10次送给他19.6万元，也是以虚开招待费、办公用品、会议费等名义冲账报销^[3]^（^p163^）。特别是一些国家级贫困县的主要领导往往打着“改革、开放、敢闯敢冒、发展经济”的旗号，采用公开、半公开的形式“拉关系、跑项目、跑官位”，大量截留和挪用上级财政专项扶持资金搞腐败。比如徐波在担任颍上县长和县委书记期间，仅仅以争取黄淮海开发项目基金、划拨修路资金、建立畜牧改良站等名义，先后27次收受他人送来的贿金共计人民币136.18万元^[3]^（^p231^）。颍上县是安徽省一个穷得叮当响的国家级贫困县，但从2004到2005年该县接连两任县委书记因贪污腐败落马，其中张华琪一案涉及120人，徐波一案涉及78人，成为专出腐败分子的“高产地”。可见，对于任何一个地方政权来说，“官场内生腐败”都是一种无形的、但其能量又是巨大的腐蚀力和破坏力。

（三）它的一个重要根源在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节

近30年来，我国虽然制定出了300多部法律、800多部法规和3万多个规章制度，中国共产党内部的管理规章制度和组织工作条例更是不计其数，其中全国省部级以上纪检监察机关制定的党风廉政建设方面的规范性文件就有2000余项。但是，这些冠冕堂皇的“显性制度”在实际执行过程中的效果大打折扣，真正起支配作用的是一些不成文的“隐性规则”。特别是在领导干部选拔任用问题上，一些地方征求群众意见、组织部门考察、常委会集体决定等等，几乎都变成了一整套表面化的“程序游戏”，普遍存在着“考察失真”、“带病提拔”、“跑官要官”、“卖官买官”的现象，致使不少贪官变得越来越胆大妄为、有恃无恐。比如王怀忠主政阜阳时期，他虽身为共产党的高官，但却总是不把共产党的话当回事，什么党性原则，什么规章制度，什么组织纪律，什么职业道德，什么做人良心，什么礼义廉耻统统不要了，只要是对他个人有利的事情都敢想、敢试、敢干。他经常对下属讲：“只要能搞出政绩，让上级领导看到政绩，就算你有能力，组织上就会提拔重用你，但关键不是让百姓看到你的政绩”。他针对当地流传的一句民谣：“只要反腐不放松，迟早抓住王怀忠”，竟然在全市干部大会上放出大话：“谁告我一次, 我的职务就会提升一级”。事实上，像王怀忠这样一个恶迹斑斑的贪官污吏从县委书记、市委书记一直提升到安徽省副省长几乎是平步青云，仕途顺畅，而其属下的一大批贪官发迹的秘诀也是沿着“用钱买权→用权卖钱→再用钱买权→再用权卖钱……”如此循环不止的路径走下去而变成了“一窝官耗子”。试问，隐藏其背后的深层次制度根源究竟是什么？我认为，关键原因就在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节。所谓“党内民主”，主要包括党的代表大会制度、民主集中制和党内民主监督制度等，这些制度基本属于党的组织系统内部的“自律”，带有浓厚的“官僚性质”和“自我封闭性”；所谓“基层民主”，目前主要包括以村民自治为核心的农村基层民主建设，以社区居民自治为核心的城市基层民主建设，以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设和县乡人民代表大会制度等，这些制度基本属于党的组织系统外部的“他律”，在某种程度上也带有一定的“官僚性质”和“自我封闭性”。改革开放以来，我国不仅存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节的问题，而且在党和国家重大决策的制定和一些关键性环节上也存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”两张皮的问题，这样就削弱了党的组织系统外部的“他律”对党的组织系统内部的“自律”的监督制约作用，进而降低了“党内民主”制度的质量和效果。正如列宁曾经指出的，“要防止滥用权力，完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是不严肃的”^[10]^（^p679^）。可以说，“党内民主”或“党内监督”一旦离开了“基层民主”或“群众监督”的强大支持和强有力的制约，无论什么专门机构的“铁面无私的监督检查”^[1]^（^p332^）都显得苍白无力。比如目前我国不管是党政组织系统内部的监督（如各级纪检监察系统）还是党政组织系统外部的监督（如民主党派监督新闻舆论监督等），基本都属于一种“用权力来制约权力，以防止权力滥用的办法”，其结果必然是“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”^[11]^（^p154^）。江泽民同志在中纪委第四次全会上讲话时曾指出：“从这些年和最近揭露出来的一些大案要案来看，一些领导干部搞权钱交易，权色交易，简直到了利令智昏，利欲熏心，胆大包天，无法无天的地步！据了解，这几年查处的领导干部违法违纪案件，大多是群众举报或查办其他案件牵带出来而获得线索的，这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱乏力。这里面的突出问题，就是还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级干部越缺少有力的监督和管理。看来，这是干部工作中的一个薄弱环节”^[12]^（^p503^）。如果说反腐败斗争只是作为党和国家内部一些职能部门的事情，而没有广大人民群众的积极参与和大力支持，那么到头来必然会成为“少数人的空忙”，其深刻教训就在于“上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督太晚”。比如在1990年代后期，正是中国农村实行“村民自治”搞得最红火的时候，但也是地方政治生态环境日趋恶化的时期，究其根源就在于这种封闭式的“小社区民主自治机制”根本影响不了上级党政组织“决策不民主”的大环境对农民切身利益的侵害。因此，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人负责起来，才不会人亡政息”^[13](p148)。美国宪政民主的首倡者麦迪逊提出：“毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”^[14]^（^p264^）。但这种“辅助性的预防措施”自身封闭运行、且势单力薄，因而扩大“基层民主”并不构成对自上而下的“体制性权力体系”的制约和约束。因此，下一步应当把实行“党内民主”与扩大基层民主有机地衔接起来，用国家根本大法《宪法》赋予人民群众知情权、参与权、选择权、监督权，既要发挥“党内民主”的领导核心和带动示范作用，又要让“基层民主”真正成为全体公民民主的社会根基。

[2]江泽民.推进党风廉正建设和反腐败斗争深入开展[N].人民日报，2000-12-26（1）.

[3]陈戈.一手遮天——18名县委书记垮掉的警示[M].北京：新华出版社，2006.

[4]陈桂棣，春桃.中国农民调查[M].北京：人民文学出版社，2004.

[5]中共阜阳市纪律检查委员会.关于前些年阜阳市党风廉政建设问题的调查与思考[Z].2003-9-30.

[7]张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京：中国农业出版社，2006.

[8]杨之刚. 完善县乡财税体制[N].中国社会科学院院报，2006-1-20（2）.

[9]【美】詹姆斯•C•斯科特.农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M].南京：译林出版社，2001.

[13]【美】汉密尔顿.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1997.

464000 中国河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆·张新光书记/教授收

收稿日期：2007-12-26

作者简介：张新光（1964-），男，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理学院教授、硕士研究生导师，教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心信阳调研基地项目主持人，从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。