19世纪以来，地方自治业已为一个世界性的潮流。中国自20世纪初开始实行地方自治改革，曾经有过三次契机，但都失之交臂。当前，不论是从政治整合还是行政效能的角度，都迫切需要将地方自治列入中国政治改革的议事日程。地方自治首先要涉及的是自治层级和自治范围的问题，而关键则在于解决好中央、地方与社会事权的划分。

　　一.全球化视野中的地方自治

　　在发达国家，地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。近年来，这些国家的地方自治又出现了两种新的趋向：首先，是联邦制国家和单一制国家在实行地方自治方面的趋向；其次，是在全球地方化（或者叫世邦化）进程中对社区自治的重视。

　　联邦制与单一的趋同

　　现代国家从结构形态上可分为单一制和联邦制。单一制是指由若干不具备独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务上也有所不同，如美国有些州有死刑有些州没有死刑；联邦权力遍及全国，但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定，未经绝大多数成员单位（美国是四分之三的州）同意，联邦无权任意改变。

　　在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前6位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度)，除中国外都是联邦制国家；世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西）有5个是联邦制国家，印度尼西亚、俄罗斯、巴西），印度尼西亚正在考虑是否改为联邦制；此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。中国成为大国中的例外，大概与它独一无二的五千年连绵不断的文明史有关。

　　美国和德国是典型的联邦制国家，法国和日本是典型的单一制国家，简单回顾它们在中央与地方（包括联邦成员单位）关系上的发展，可以看出明显的趋同。前者由分散走向集中，后者由集权走向分权，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局。

　　按照王丽萍的看法，联邦制作为一种意识形态建立统一的民族国家为目的，是在特殊条件下形成的特殊的民族主义；与此同时，它又是一种从分散到集中的制度，由于受到历史（四分之三的联邦国家有殖民地的历史）、自然、民族、政治文化、经济和阶级结构等因素的影响，有些时候以意识形态的联邦制为基础的制度形态的联邦制成为民族国家构建中惟一可行的选择，是以分权来实现中央集权的一种手段。

　　托克维尔说：“在欧洲大多数国家，政治生活都始于社会的上层，然后逐渐地而且是不完整地扩及社会的其余不同部分。在美国，可以说完全相反，那里是乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”1781年独立战争结束时，北美十三州并没有马上成立联邦，而是先成立了邦联。《邦联条款》建立了国会，并赋予国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但没有给予其有效的征税权、关税权以及州际贸易权，也没有建立中央行政和司法机构。直到制宪会议制定的《合众国宪法》于1789年正式生效，由各州所组成的邦联才转变为由“美国人民”组成的联邦。《合众国宪法》赋予了国会征税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、发行公债权、管理破产权、建立联邦军权、建立联邦行政机构权、建立联邦法院权等，还规定了联邦总统和联邦法院的权力。

　　但在1860年以前，美国联邦政府还是一个脆弱和权力机构，其作用和影响还十分有限，因为当时重要的政治活动都是在州的范围内进行，全国性的政治网络如政党还没有完全建立起来。联邦政府在很大程度上是各州进行利益谈判和交换的场所和工具，它在19世纪上半叶最有影响的活动是摄取土地利益和扩张美国版图。美国内战的结果不仅将联邦不可分解的原则一劳永逸地固定下来，而且结束了“二元联邦制”（即州内事务由州政府全权管辖，州际间事务由联邦政府管辖），确立了联邦政府在保护联邦公民权利上的绝对权威。南方各州的黑人奴隶制度被废除，第十三、十四、十五宪法修正案明确定义了联邦公民的资格及附带的权利。第十四宪法修正案规定：各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律”，“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人平等的法律保护”。19世纪下半叶，国会通过了州际商业管制法和《谢尔曼反托拉斯法》，逐渐扩大了了对经济事务的干预。在19、20世纪之交，先是著名政治学家后来成为美国总统的威尔逊认为，“在所有的宪制制衡中，州和国家之间的权力制衡已被证明效果最少”；当前政府的真实形式仅仅是一种国会至上的体制”，“一个彻底的有组织的国会控制制度建立起来，这给制衡理论和分权体制以沉重打击，但却便于实施，并且没有伤及宪法中的任何自治原则。”

　　20世纪对美国联邦制发展影响最大的是罗斯福的“新政”。在谈到1932年以来联邦政府的职能转变时，政治学家V.O.Key指出：以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威”，在一个短的时间内，它已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了”。这种被称为“集权化联邦制”的趋势在1960年代约翰政府推行“伟大社会”计划时期达到了顶峰。

　　在法国大革命前，法国的地方行政区划非常复杂，各级地方行政单位的组织形式和法律地位很不一致。大革命胜利后，国民议会颁布法令统一了行政区划，并规定每个城市、集镇及乡村均得设市建制，实行地方自治。在拿破仑执政时期取消了地方自治制度，推行高度的集权体制，省长由中央政府任命，市长和市议会均由省长任命，并受其领导，从而成为中央集权的单一制国家的典型。相对而言，英国的地方自治色彩一直比较浓厚，是实行地方自治的单一制国家的典型。

　　拿破仑帝国垮台后，除维希政权的几年外，法国一直趋向于逐步扩大和完善地方自治。从1831年起恢复了市议会选举，市长由市议会选举产生；从1833年起恢复了省议会选举，省议会最初只有咨询权，后来拥有了决策权，但决策的范围有限。1838年承认省拥有法人资格，1866、1871年的法律扩大了省议会决议权。从1882起市长改由市民直接选举产生。第四共和国宪法确立了地方自治的原则，在第10编中明确规定：“地方行政单位由经普选产生的议会自由管理；这些议会的决定，由市长或议长确保执行。”第五共和国以来的趋势是继续向地方放权。1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成；每个大区成立一个省际会议，并任命一个总协调人，就经济发展的第四计划和领土整治，会同私人经济社团来统筹和协调基金的分配和使用。1964年3月的法令则将各大区的协调机构规范化和制度化，总协调人由省长兼任，改称为大区长。1982年3月2日颁布了《关于市、省和大区权利和自由法》，其主要内容为：（1）将大区确定为一级领土单位，享有与省和市相同的法律地位和一切权利，设大区议会和大区议长。（2）每个地方领土单位和行政权由国家代表的手中转到了民选代表的手中。大区议长同时是大区行政首长，领导大区各行政部门；中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表，保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。上述法律实施后，省长的部分职权转归省议会议长，省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，由省议会议长领导省内行政部门。（3）国家对地方政府行为的监督大为减少。（4）中央政府行使的许多职权转移给大区和省政府行使。

　　日本明治维新后，大力推行地方自治，视之为“充实立宪政治之根本，巩固国家之基础。”但直到二战后的民主化改革，日本的地方自治只能算是一种半吊子的地方自治。1946年9月，日本政府按照美国占领当局的旨意，参考美国模式，起草了改革地方制度的方案。其主要内容包括：（1）实行地方自治，扩大自治体权限；（2）扩大居民权力，废止公民权和荣誉职制度；（3）地方行政首长和议员均由居民直接选举产生，居民有权罢免行政首长和要求解散议会；（4）保障议会自主范围，增加议员名额，扩大议事范围等。1947年5月3日，在新的日本国宪法施行的同时，地方自治法也正式施行。该法把都道府县视为与市町村完全相同的地方自治团体，把都道府县知事及其他官吏改为公吏（地方公务员）；在强化议会调查权、意见陈述权的同时，废止了历来作为副议决机关的府县参事会和市参事会。此后，地方自治法经过了几十次修改，总的趋势是扩大地方自治权，同时强化中央的监督指导作用。

　　美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦型”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上同类的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。

　　世邦化与社区自治

　　世界上多数国家都有两级或两级以上的地方政府，因此，不仅存在中央政府与地方政府的关系问题，而且存在上级地方政府与下级地方政府、基层地方政府的关系问题。如果不作通盘的考虑和设计，基层地方自治（我们称之为社区自治）的问题就会被上级地方政府所遮盖和抹杀。譬如，中国在中央政府和省级政府之间实行分税制以及建立地级市财政后，县级和乡镇级的财力和财政独立性反而削弱了。又如，1997年俄罗斯所有涉及地方自治的法令均被由联邦主体（州 、共和国、边疆区等）负责人组成的上院否决。

　　在美国，地方自治专指州以下政府的自治，在联邦宪法中并没有关于地方自治的任何规定。到19世纪将近结束之前，各州宪法亦只能把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。然而，进入20世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方自治的权力，并纷纷在州宪中加入保障地方自治的条款，至今美国已经有40多个州授予地方制定自治章程的权力。虽然州议会有权决定地方机构的建立、取消、合并，但第十四宪法修正案和州宪有关条款都禁止州政府以建立某种地方机构的方式，去削弱对地方选举权的平等保护；虽然州立法对于地方法规具有“优占”的权力，但许多州宪禁止州议会通过特殊或地方立法，授权州行政机构去干预纯粹地方性的事务。总的来说，美国的州自治比地方自治更具有宪法地位，也更早臻于完善。与之相反，法国、日本等单一制国家首先是在基层政权推行地方自治，然后才在上级地方政府逐步实行自治。尽管联邦国家和单一制国家地方自治的历史演变不同，但当前的发展趋势却相当一致，就是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善社区自治。

　　韩国学者金弘一认为：世邦化的倾向将会作为21世纪的中心课题出现。增进国与国之间的相互理解，调整国与国之间利害关系的超国际机构，能尽量减少国与国之间的纠纷；实现地方分权化则是减少中央集权化弊病的方法。前者是世界化（Clobalization）潮流，后者是地方化（Localization）潮流，有人把它们合称为世邦化（Glo-cal-ization）潮流。世邦化（全球地方化)意味着：在全球一体化进程中，主权国一方面把部分职能向上让渡给区域性组织、国际组织乃至世界联盟；一方面又把部分职能向下移交给自治地方与自治社区。孙治本指出：社区的传统层面固然受到全球化冲击，却也可能获得新的需求与力量。不仅仅是因为全球地方化现象能使社区从更大的范围获取资源，也因为国家功能的减低，使得地方、社区，或者总括地说－－公民社会的各种团体，必须承担起解决问题的责任。也就是说，全球化引起的诸多问题及民族国家处理这些问题的能力式微，迫使民主政治必须向国家层次以上（跨国民主政治）及国家层次以下（基层民主、公民社会的各种社会团体）发展。

　　王绍光从西方文献中归纳了地方自治的六点好处：（1）有利于促进居民参与当地事务；（2）有利于促进地方政府对当地居民负责；（3）有利于发挥地方官员的信息优势机会，为满足本地居民的偏好服务；（4）有利于制度创新，各地得以有机会进行种种政策实验，各地的竞争有利于促进新制度的传播和采纳；（5)给人们更多的选择，在一个地方过得不称心，可以“用脚投票”；（6）可能有利于缩小政府的总体规模。他同时指出，要使这六点好处变为现实必须满足三个前提条件：地方自治单位足够小，在中国的省级或县级单位内解决“集体行动”问题比在全国范围内解决此问题并没有多大优势；居民必须有通过“用手投票”影响政府构成的权利；居民必须有自由迁徙的权利。

　　但是，基层地方自治（社区自治）单位也要足够大。“一个小的地方自治团体，因幅员小，人口少，财力亦有限，故无力应付日益复杂的地方环境，也难以对居民提供大量的服务，因此，将若干的辖区予以归并扩大目前已成为各国地方自治发展的共同趋势。”日本1933年有市町村11474个（其中市112，町1716，村9946）；1990年市町村级自治体总数减少到3268个（其中市655，町2001，村589，另有东京都的特别区23）。而且本政府的地方分权推进计划要求继续推进“市、町、村的合并”。瑞典1971年之前有850个自治市，经过合并，目前只保留了288个市。德国过去曾有2.45万个市镇（其中2万个居民人数不到2000），现在地方行政单位（市镇及其组合）的数量是3261个，平均居民人数为1.8万。法国学者夏尔·德巴什认为，市镇再集中的思想与市镇自主并不矛盾。市镇区域过于狭小，即使表面上拥有自主权，实际上也会因缺乏财政收入而无所作为。扩大市镇范围，建立规模适当的自治单位，就可以设想较大的公共设施建设计划，将会拥有一批更有才能的领导人，真正成为中央政权的一种制衡力量。

　　世邦化时代的地方自治潮流，一方面是中央政府和上级地方政府持续地下放权力给社区政府，让行政尽量贴近居民；另一方面是扩充和强化社区自治，使基层政府有能力满足社区居民的需要。根据对世界发展趋势的了解和分析，未来中国的基层自治政府放在几十万人到上百万人的县级（“县政、乡派”）或一二千人的村级（村民自治或村自治），都是不合适的，惟有放在几万人的乡镇最为恰当。

　　二.中国历史进程中的地方自治

　　实行地方自治的三次契机

　　自现代地方自治的理念从西方传入中土后，在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初，第二次是1910年代末至1920年代初，第三次是1940年代中期。

　　清末的维新志士和革命党人都积极鼓吹实行地方自治乃至联邦制。康有为、梁启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中，曾提出并实践过地方自治方案。梁启超在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。革命党的机关报《民报》第四号载有《民生主义与中国革命之前途》一文，其中则说：“共和政治也，联邦政体也，非吾日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦”。

　　20世纪初年，中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在民间舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕匡与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。1909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。民国初年，各地继续推行地方自治，并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后，借口各地自治机关“良莠不齐”、“妨碍行政”，于1914年2月3日下令停办各级地方自治。20世纪中国地方自治的第一幕就此落幕。

　　反对袁世凯独裁的人士随即提出了联邦制的主张。戴季陶在中华革命党机关刊物《民国杂志》连续发表《中华民国与联邦组织》等文，指出：吾人主张中华民国非组织为联邦不可者，有二前提，则统一中国与发达中国是也；若行联邦制度，中央与地方既无冲突之忧，于是专制与革命之两大病根俱绝矣；然后能图民族之融和，然后能图未开发地之发展，然后能奠定国基而免分裂之患。他说，若以“联邦”二字为不适，则“联州”、“联省”皆未尝不可用。张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采取联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄接着又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清；一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”

　　到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。名流学者纷纷登台亮相，或者撰文鼓吹，或者联名宣言。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。他指出，联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。根据李剑农的总结，所谓联治运动含有两方面的意义：第一、是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉；便是省与省之间，也可免去侵略的纠纷。第二、是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一，也就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北变法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。

　　湖南省是联治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延　以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。湖南自治运动中的激进分子－－青年毛泽东曾于1920年10月10日的上海《时事新报》发表《反对统一》一文，文中写道：“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新思想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”

　　联治运动的另一模范省是广东。1920年11月，陈炯明率领粤军推倒盘踞广东四年多的桂系政府后，马上着手制定省宪和实施地方自治。12月，颁布《选举县长与县议会议员暂行条例》。1921年1月，广东省议会选出省宪起草委员会开始起草工作；2月，《广州市暂行条例》公布，广州市政厅成立，省议会审查《县自治条例》的报告；9月，全省民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月19日，省议会通过了《广东省宪法草案》。当时，除湖南经公民总投票通过并施行了省宪，浙江、广东、四川组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要；“省宪运动的潮流，可谓激荡全国”。

　　1920年直皖战争后，直系占据中央政权，吴佩孚手握重兵，迷恋“武力统一”，是联省自治的主要障碍。1921年8月，北京政府任命吴佩孚为两湖巡阅使，带兵打败援助湖北自治的湘军和川军，压制了鄂人自治运动，这是联省自治运动由热趋冷，由成功走向失败的转捩点。1924年吴佩孚在第二次直奉战争中战败，他才回过头来拥护联省自治，然而此时潮流已经改变。与之相反，孙中山起初曾对联省自治表示同情，1921年5月5日，他在通电就职非常国会所选大总统的电文中指斥“集权专制为满清以来之秕政”，而“欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自订省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既然分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一”。但在次年他与陈炯明决裂，与越飞会谈并发表联合声明，获得苏俄政府的政治、军事和财政支持后，便完全否定了联治运动，而致力于北伐统一和“以党建国”。

　　第三次地方自治契机的推动者是中共。1954年4月，毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》“我们的一般纲领”部分中说：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出，在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗。”中共在解决民族问题上的纲领是联邦制，在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”1月31日，政治协商会议一致通过的《和平建国纲领》缩小了地方自治的范围，写道：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”其中没有提到省宪，也没有提到省长民选，表明在地方自治问题上当时国民党比中共的态度消极。

　　由于国共两党在整军方案上没能达成一致，以及东西方冷战爆发的国际新形势，内战终于不可避免，包括地方自治在内的一整套和平建国计划也随之寿终正寝。但是，1947年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》，仍然提到中国境内各少数民族的“平等自治及自由加入中华联邦。”直到1949年制定《中国人民政治协商会议共同纲领》时，中共领导人才最终决定，在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制，在解决中央与地方关系问题上以共产党的组织原则民主集中制取代地方自治。共同纲领第十五条：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”

　　行政放权与地方自治

　　毛泽东等中共主要领导人在决定不再使用地方自治的说法时，可能自认为并没有放弃地方自治的精神。共同纲领宣布：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”1954年宪法也说：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”这似乎是实现了地方自治中最重要的自治选举权，但实际上只是一些皮相而已。按照党政军“一元化领导”的基本原则，1980年代中期以前的“党管干部”制度要管下面的两级干部，地方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选，也无权任免下级的主要干部。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》就充分体现了这一原则。该法第九条规定：国务院任免各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长、各专员公署专员，各自治区相当于上列职位的人员。在这些法律条文以及更多的内部文件里面，已经找不到地方自治的痕迹。

　　毛泽东、邓小平都十分强调向地方放权，因为在中国这样一个大国，中央政府把一切权力都抓住自己手里是根本不可能的。但是，带有相当大随意性的行政性放权，与地方自治制度下由宪法和法律保障的规范性分权，二者不可同日而语。毛泽东时代的中央地方关系以不稳定著称，放了收，收了又放，所谓“一统就死，一放就乱，一乱就收”。邓小平时代向地方放权是片面的、局部的、缺乏统一规划的，其弊端目前已经逐渐明朗化。把不规范的中央地方关系改造为规范的地方自治制度，是下阶段中国政治改革的一出重头戏。

　　不算那些局部的起伏，毛泽东时代（包括短暂的华国锋掌权时期）在中央与地方关系问题上就有五次大的变化。1950年代初期是中央集权制度建立时期。1950年代后期，开始第一次向地方放权。毛泽东在1956年4月的《论十大关系》中提出，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。在1958年成都会议上，他谈到“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。各省权力到手，在“大跃进”中争放卫星，捅出了大娄子，1960年代初期，中央把下放各省的权力又全部收了回来。1961年1月，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，确定：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局：地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。到1960年代后期经济状况好转，又开始第二次向地方放权。毛泽东在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。“文革”期间，中央的许多经济管理权限和直属企业下放给了各省，但在毛泽东去世后不久，华国锋的经济副手李先念等人又一次把一部分权力和企业收归中央。制度和政策摇摆不定，就无法从长计议；“有权不用，过期作废”的短期行为，是“一放就乱”的重要原因。

　　邓小平则是“只做不说”的“联邦主义者”。邓小平甚至没有像毛泽东那样讲过“地方分权”，他只说“下放权力”或“权力下放”，但做得确实不少。钱颖一、杰弗里·萨克斯、杨小凯等称之为“中国式财政联邦主义”。在邓小平时代，地方财政收入占全国财政总收入的比重不断增加，1987年为51.2%，1990年为60%，1992年达到71.3%。杰弗里·萨克斯等人说：“来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。在邓的区域分权的早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。一种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为1990年代中国改革提供了推动力量。在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。邓的财政联邦主义和俄国中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明的对比。这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。”

　　然而，“中国式财政联邦主义”与地方自治制度下的规范化分权，仍然有很大的距离。“当1989年后邓出于政治原因故意保持一下弱中央政府时，财政联邦主义更类似于美国的财政联邦主义，但在后邓时代，当朱?基总理采取行动增加中央政府的权力时。财政体制变得远离美国的财政联邦主义。”虽然地方获得了一定程度的自治立法权和自治财政权，但仍与自治人事权无缘。“中国有非常中央集权的省政府首脑任命制度，中央政府定期在各省之间轮调官员以确保在地方利益与中央政府利益发生冲突时，他们对中央政府绝对忠诚。”为了保证职位和获得升迁，地方官员更关注的是中央的旨意和上级的好恶，而不是利用已有的自治权力来造福桑梓和取悦选民。

　　邓小平曾说：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”但是迄今为止，中央政府在地方分权问题上始终没有一个通盘的规划。在改革初期，地方财政主要是指省级财政和县级财政；地区不是一级政府，只能算作一级准财政；乡镇财政还没有建立。此后，一方面是中央财政向省级财政放权，省级财政向地级市财政放权；另一方面是地级市财政向县级财政和乡镇财政收权。以致到1990年代后期，大多数基层政府和基层财政陷入了极其困难的境地。从省到乡四级完全的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府之间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。

　　国家统一与多种地方制度

　　近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。

　　前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”（competitive governments）并获得这种竞争所带来的种种好处。因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。

　　出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者，联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，毛泽泽提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”1954宪法进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

　　1980年代，学者里克（William H. Riker）和莱姆科（jonathenLemco)量化分析了从1798到研究时为止存在着或存在过的40个联邦，范围覆盖整个世界，他们发现：有一个特别大的成员单位和成员单位数目少，是联邦制国家的真正危险。1990年代苏联和南斯拉夫的解体，则说明以语言、民族特征划分成员单位的联邦不具有稳定性。如果中国实行多民族联邦制，有一个特别大的成员单位、成员单位数目少和以民族特征划分成员单位这三条就占全了。显然，政治家凭直觉作出的决定和学者理论分析的结果是一致的。在民族区域自治制度作为既成事实存在50年后，再回过头实行联邦制，在政治上是不明智。过去民族区域自治制度执行得不好，可以在此框架内作大幅度的调整，不是非改为联邦制不可的。譬如说，英国就是在单一制框架内解决苏格兰和威尔士问题的。毕竟在当今的世界上，合是主流，分是逆流。国家制度的选择要有利于国家统一、民族和睦与人权保障。

　　根据王丽萍的研究，当今世界上的28个联邦制国家中，有25个选择联邦制是与构建民族国家同步的，也就是说，联邦制是建立统一国家的必要手段和最佳途径。只有苏丹、斯里兰卡和比利时是建立了单一制国家后，再改为联邦制。其中前两个国家现在仍陷于内战之中，联邦制国家最终能否建立起来，还是一个疑问。其实孙中山对于这个问题早有论述：“美国当独立之后为什么要联邦呢？是因为那十三邦向来完全分裂，不相统属，所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的，不是分裂的，不是不能统属的；而且统一之时就是治，不统一之时就是乱的。……美国的富强，是各邦统一的结果，不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的，便不应该把各省再来分开。”

　　原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种一同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。

　　未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台湾金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

　　三.地方自治的层级

　　20世纪上半叶的中国错失了实行地方自治的契机，其中一个很重要的原因是地方自治的规模与层级上没有达成共识。例如，袁世凯死后国会重开，国会中的商榷系和研究系（分别由先前的国民党议员和进步党议员组成）围绕着省制问题展开了激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法，实行省长民选，给予地方自治地位；后者则反对地方制度入宪。1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行四次表决，均未能通过地方制度入宪的议案。地方制度上的分歧导致国会制宪流产，宪法阙如诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。大致归纳一下，在有关地方自治争议中曾出现过一级自治、二级自治和三级自治的主张。

　　一级自治

　　按照历史发展的顺序，二级自治出现得最早，是清未朝野意见的主流；而民国初期的两位大人物却独辟蹊径，先后提出了一级自治的政制提议，其中袁世凯主张区自治，孙中山则钟情于县自治。

　　袁世凯独揽大权后，于1914年2月下令各地停办城镇乡和县自治会；接着，又下令解散各省议会。5月，袁世凯颁布了省官制、道官制和县官制，明确这三级均实行官治而不实行自治。12月，“新颁地方自治试行条例，改清府厅州县与市城镇乡之二级制，为区自治之一级制”。根据1914年12月公布的《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，一县之境界，得设四区至六区，二县以上合并之县，可增至八区。以所辖户口数确定实行单独制自治区或合议制自治区，前者仅设区长一人；后者设区董与区自治员，自治员定额不超过十人。自治员由选民选出定额两倍，经县知事由选民遴选充任，区董由选民选出三人，县知事择一委任。这种县辖区规模大致相当于清末的乡，但区自治选举始终没有举行。袁世凯死后，他拟定的区自治制度也随之寿终正寝。

　　“二次革命”失败后，孙中山曾对地方自治问题进行过认真的研究，最终选择以县为地方自治单位：“我言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。国人对于本县，在历史习惯上，有亲昵之感觉。……代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳，若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位，地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。”他在1920年3月1日《地方自治实行法》中明确规定：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中，他再次重申：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”至于县以下是否要实行自治的问题，似乎他一直没有来得及考虑。

　　二级自治

　　清末地方自治完全以日本的制度为楷模，日本是府县和市町村二级地方自治，清廷便决定在府厅州县和城镇乡实行地方自治，可简称为县乡二级自治。

　　在国民政府统治初期，曾由立法院立法，试图施行区乡二级自治。1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程；1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。城镇乡为下级地方自治团体；府厅州县为上级地方自治团体，自治权力较城镇乡减缩。两级自治机关的权力均有限，而且自治尚需上级地方行政长官核准，只能算是不完全的地方自治。

　　1919年9月8日，北京政府公布《县自治法》，列为法律第12号。1921年6月18日和7月3日，大总统徐世昌以教令第13、14、16、17号公布《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》、《市自治制》和《乡自治制》。县自治团体以县之国家行政区域为其区域，县下辖普通市和乡，县和市、乡均为自治团体，亦均为公法人。基本上恢复了清末民初的二级地方自治，只是改换了一些名称，如：府厅州县划一为县，城镇划一为市，议事会改称议会，总董改称市长，乡董改称乡长，等等。

　　1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，规定：“县为地方自治单位”，“县为法人”；乡镇亦为一级法人和自治组织，设有决议机关乡镇民代表会和执行机关乡镇公所。乡（镇）长和副乡（镇）长由乡（镇）民代表会，就公民中具有规定资格者选举之，不再需要上级加委。同时，《纲要》取消了以前的自治法规对选民各种性别、财产、资历和文化条件的限定：“中华民国人民，无论男女，在县区域内居住六个月以上，或有住所达一年以上，年满二十岁者，为县公民。”县公民有依法行使选举、罢免、创制、复决之权。

　　区乡二级自治不同于上述的县二级自治，纯属纸上谈兵，并没有在地方上真正实行过。经国民政府立法院三读通过，1929年9月18日公布《乡镇自治施行法》，10月2日公布《区自治施行法》。法律规定：乡镇权力机关为乡（镇）民大会；乡（镇）民大会选举正副乡（镇）长、调解委员会、监察委员会；在区长民选实行以前，乡镇长暂由县长就训练合格人员委任，在区长民选实行时，选出加倍人数报区公所转请县长择任；乡镇执行机关为乡镇公所，可置事务员、镇丁、乡丁。县下设区的数目，多则十数，少则三四；区为自治团体；每区以10至50乡镇组成。区权力机关为区民大会，区民大会由区长或区监察委员会或十分之一区民或过半数之乡镇公所联名召开，得分若干会场同日举行；区民大会选举区长、区调解委员会、区监察委员会；在民选实行以前，区长暂由省民政厅就训练考试合格人员委任；区执行机关为区公所，酌用助理员辅助区长办理区务。法律起草者在解释立法主旨时说：“组织之成立，应以区为先，乡镇次之，闾邻又次之，而实行自治，是应先从闾邻乡镇着手，而区居其次。”因此，在县以下各级组织建立健全之前，就无所谓自治。

　　三级自治

　　民国元年（1912年）的国务会议在研究地方制度时，曾议决道、县、市乡三级自治；1947年元旦公布的《中华民国宪法》和有关法规，则规定省、县、乡三级自治。

　　1912年10月18日，国务会议决定了地方官制“虚三级”的大纲。按照当时的观念，地方行政（官制）与地方自治是两回事。国务院法制局长施愚主张采普鲁士制，行政机关与自治机关绝不相干涉，地方长官不得解散议会，议会亦不得弹劾地方长官；主流的意见则认为自治机关应受行政机关的监督。按照大纲，道、县为实级，设知事；省为虚级，设总监，准备在条件成熟时予以废除。同时设三级地方自治团体：市乡为初级自治团体，以市乡会为议事机关，以选举之市乡长为行政机关；县为中级自治团体，县会议决事项由县知事执行；道为上级自治团体，以道会为议事机关，议决事项由道董事会执行，董事会设总董一人。根据这个方案，市乡为完全的自治，县为有限的自治（只有议事机关而不设自治执行机关），道为带有浓厚普鲁士色彩的行政一自治二元制。“虚三级”制具有相当程度的合理性，可惜如民初名记者黄远生所说，“一月二月末满而已小产矣”。

　　《中华民国宪法》第十一章“地方制度”第一节“省”规定：省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触；省设省议会，省议会议员由省民选举之；省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之。第二节“县”规定：县实行县自治；县得召集县民代表大会，依据省县自治通则，制定县自治法，但不得与宪法及省自治法抵触；县民关于县自治事项，依法律行使创制复决之权，对于县长及其他县自治人员，依法律行使选举、罢免之权；县设县议会，县议会议员由县民选举之；县设县政府，置县长一人，县长由县民选举之；县长办理县自治，并执行中央及省委办事项。此前颁布的《县各级组织纲要》已规定乡镇为一级法人和自治组织。但是在国民政府从大陆撤离前，并没有制定出省县自治通则，也就谈不上把省自治和县自治付诸实施。

　　1950年4月24日，《台湾省各县市实施地方自治纲要》公布。从同年7月开始，依此纲要分期分区举行了县以下各级民意代表及县长、市长和乡镇长的选举。迄1951年7月底止，各种选举全部完成。1951年9月，《台湾省临时省议会组织规程》公布。第一届省议会实行间接选举制，55名省议员由全省21个县市议会的792名议员选出。1954年6月就职的第二届临时省议会改采直接民选。1959年6月24日第三届临时省议会第五次大会期间，临时省议会始正名为“台湾省议会”。1994年7月，《省县自治法》和《直辖市自治法》公布，12月3日，台湾首次举行省政府主席直接选举和台北、高雄改制为院辖市后第一次市长选举。1997年和1999年，《中华民国宪法》两次增修，先是冻结了省级选举，后是改变了省的性质和地位。根据“增修条文”第九条第三项的规定，立法院于1999年通过了《地方制度法》，废止了原来的《省县自治法》。《地方制度法》规定：“省政府为行政院派出机关，省为非地方团体。”“省政府受行政院指挥监督”，省政府主席、副主席、委员“均由行政院院长提请总统任命之”。省议会改为谘议会，“省谘议会对省政府业务提供谘询及兴革意见”；谘议员为无给职，“均由行政院院长提请总统任命之”。这样，刚刚实行几年的完全的省、县（市）、乡三级自治又变成了县（市）、乡二级自治。最近，台湾民进党的“内政部长”表示，近期按提案修正地方制度法，在2006年完成乡镇长、县辖市长全面官派。如果能够实现的话，台湾的地方自治将回归到孙中山当初设想的一级自治－－县自治（以及直辖市和市自治）。

　　未来构想

　　在总结国内外地方自治经验和教训的基础上，我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。关于这一构想，我们已经有过详细的说明和讨论，这里再强调以下几点：第一，把现有的地方政府层级全总入为地方自治团体，再加上村民自治，一共五级自治，是绝不可取的。第二，两级地方自治不能靠得太近。第三，地方自治体不应是省或者县，应当是位于二者之间的府、州。第四，社区自治体不应是县（区）或者村（居民委员会辖区），应当是县辖市、乡镇和坊（街道办事处辖区）。

　　当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地，但从法律形式上看，传统的（即绝大多数没有制定县自治章程的）县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。美国东北和中北地区的20个州，在县下面还有被组织为乡镇的1.7万个地方政府，但它们并不是法人。日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。俄罗斯的联邦主体（共和国、边疆区、州、自治州、自治专区）下面设有区（联邦主体直辖市）和镇（村、区辖市）二级行政区划，但大多数联邦主体或者只在区级实行地方自治，或者只在镇级实行地方自治；只有少数联邦主体在区级和镇级均实行自治。地方自治层级太多，就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚；同时，也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策，当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是行不通的；惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体，为减少地方层级创造条件。

　　意大利现有19个大区和95个省，平均每个大区辖5个省。大区拥有三方面的地方自治权能：它们拥有政治权能有，可以建议对宪法作某些修改，向议会两院提出法律建议，还发起全民公决；它们拥有与联邦制国家的成员州相同的立法型权能和行政领域中的广泛权能。虽然意大利宪法承认省“是共和国普通法规定的原则范围内的自治行动单位”，但是事实上省级机构十分脆弱，“没有起到在正常情况下应当起到的作用”。学者们怀疑大区改革的实施是否会导致明显无能的省级行政单位复兴，因为“省的区域与大区的区域过于接近，这两个行政单位无法共存”。类似的情况也出现在中国。1992年代末立法院先后公布《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》，试图在县下实行区、乡二级自治。时人对此批评甚多，认为区与乡镇过于接近，“区与乡镇的事务既涉重复，则区之一级，还不是等同赘瘤吗？”1930年代蒋介石推行行政督察专员制度时，考虑到其辖区小的只有二三县，大的不过七八县，“确定行政专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体，行政专员所管之职务实如一省中之民政分厅”，而且“专员必须兼任驻在地之县长”。1980年代中期以后，由行政督察专员公署演化而来的地级行政建制由虚变实，地、县两级之间过于接近的问题便突显出来，大多数地级市只管辖几个县级单位。有些地方采取了划小县级行政单位区域、增加县级行政单位数量的办法来应对，使行政机构更趋膨胀。如果确定实行两级地方自治，那么或者是省与县，或者是地与乡，过于接近的地与县不适合作为两级地方自治体。

　　选择地级行政建设而不是省作为（上级）地方自治体的理由如下：首先，是顺应现实的发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。其次，是与世界各国的地方体制接轨。美国、德国的州，日本的都道府县，法国、意大利的大区，都与中国的地级行政建制（即地方自治构想中的都府州）规模相当。俄罗斯有89个联邦主体，因此需要在它们之上设置7个联邦大区，在每个区派驻直接隶属总统的代表，负责监督联邦法律的执行和联邦官员的招聘工作。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个都府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、府州（自治州）、市坊镇乡（民族）三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区（如宁夏回族自治区），也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。

　　基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力，现有的村委会和居委会辖区范围太小，因此不适合作为社会区自治体。国民政府开始施行地方自治时，首先选择的便是村和里。1929年《乡镇自治施行法》中的乡镇是人口百户的小乡小镇，即1928年《县组织法》中的村里。由于小乡自治不切合实际，后来实行“新县制”时才改为以大乡为自治团体。台湾现行《地方制度法》规定：“乡以内之编组为村；镇、县辖市及区以内区编组为里。”其中“乡（镇、市）为地方自治团体，村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59条规定：“村（里）置村（里）长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村（里）公务及交办事项。由村（里）民依法选举之，任期四年，连选得连任。”虽然村（里）长由选举产生，但却是无给职，同时又要接受乡（镇、市、区）长之指挥监督，所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定：“村（里）长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村（里）具村（里）长候选人资格之村（里）民遴聘之，其任期以本届任期为限。”除村（里）长外，村（里）不设有作为地方公务员的干事，许多台湾学者因而主张取消村（里）长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度，在继续维持村社土地共有的前提下，可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体，但不宜实行村级地方自治。

　　中央政府与省，地方自治体都府州与县，社区自治体市坊镇乡与村、里（居民委员会辖区），构成“三实三虚”的政府体系。实级政府与虚级政府的主要区别是，前者由选民直接选举产生，具有自治立法权和自治财政；后者不是由选民直接选举产生，不具有自治立法权和自治财政。中央立法机构应有几百人的专职民意代表，地方自治体立法机构应有几十人的专职民意代表，社区自治体应有十几人到几十人的兼职民意代表。专职民意代表应有必要的办公经费、物质条件和助理人员。兼职民意代表应“得支研究费等必要费用；在开会期间并得酌支出席费、交通费及膳食费”。

　　四.地方自治的规范化分权

　　规范化分权是宪政国家的基本特征。它包括横向的权力分立和纵向的权力分配。

　　地方自治首先涉及的是纵向的权力分配，在自治体内部则有类似于中央政府的权力分立问题。在中央集权制度下，各级政府的权力划分乃是一种行政行为，地方政府的权力来自中央政府或者上级政府的行政性授权，是缺乏保障和不稳定的。在地方自治制度下，地方自治团体的自治权力来自规范化分权，比行政性授权更加稳定，更有保障。当然，现在的地方自治团体通常是一身二任，例如台湾《地方制度法》第14条就规定地方自治团体“依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”。所谓“自治事项”：“指地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”所谓“委办事项”：“指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。”

　　中国未来全面实行地方自治制度，应以地方自治原则入宪、制定《地方自治法》和采纳司法审查制度等，为中央与地方的规范化分权提供多方面的保障。

　　中央事权

　　毛泽东喜欢说发挥两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性。这说明他的心目中并没有在中央与地方之间明确划分事权的概念。一方面，中央是领导一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，什么事情也离不开基层政府。每一件事情都要发挥两方面的积极性，地方积极性还要进一步分解给四级政府，五级政府的主管部门插手过问同一件事，又如何具体划分权力和责任呢？

　　关于事权，首先是要明确政府事权的范围，其次才是如何才中央与地方之间进行具体的划分。在全能政治、计划经济的总体性社会中，政府的事权可以说是无所不包；在市场经济基础体制条件下，政府的事权必须大幅度地削减，实行“小政府，大社会”。世界银行发表的《1997年世界发展报告》将政府的职能归纳为建立法律基础、保持非扭曲性政策环境、投资于社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等五个方面。在市场经济体制条件下，政府的事权还可以进一步归纳为两个方面：一是为拾遗补缺或纠正“市场失灵”而提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、基础设施等，包括保持宏观经济稳定；二是为维护社会的相对公平和公正而进行适当干预的制度，如基本社会保障、转移支付等。

　　从中央与地方关系的角度划分政府事权，大体可以划分为四类：中央专属事项，中央立法共同执行事项，中央立法地方执行事项，地方专属事项。其中前三类均与中央政府有关。

　　中央专属事项即中央立法并直接组织执行的事项，如国防、外交与国际经贸合作、司法、货币金融政策、度量衡与标准、空间与海洋开发等。明确划分事权不仅是为了保障地方自治的落实，也是为了更好地发挥中央政府的作用，建立统一的全国性市场和法治秩序，打破阻碍货物及生产要素在地区间自由流动的地方壁垒，防止出现“诸侯经济”和各种“土围子”。除美国等个别联邦制国家建立了州一级的司法制度外，绝大多数国家的司法制度都是统一的；即使在美国，联邦法院系统的所有法官－－从地区法院、上诉法院到最高法院的法官，都是经国会参议院批准后由总统任命的。将司法确定为中央专属事项，各级法官的任命不再通过地方人大，是以司法独立为指向的中国司法改革的首要任务。近年来，国务院陆续决定将国税系统、质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。省级虚化并改组为中央派出单位后，省级以下垂直管理也就随之转变为中央垂直管理。现在人民银行、证监会、保监会的地方机构均属派驻机构，与地方政府没有直接关系；今后凡确定为中央专属事项的执行机构，都应与地方脱钩，其负责人不应再由地方任命。地方政府免除了这些事项上的责任后，可以精简机构，集中精力于自治事项，并减少了中央政府的相互推诿与扯皮。

　　中央立法、中央地方共同执行事项包括交通与通讯、资源与环保、教育、公安、公有资产管理等。在这些事项上也应进一步划分职责与权限。如果高等教育划归中央政府管理，普通教育划归地方政府管理，教育部就不必再设普教司，干预地方政府的事权；为了方便交流，可以由地方分摊经费，建立普通教育协会这一类的全国性行业组织。现行的国有资产管理制度早已名实不符，实行地方自治后，地方自治体和社区自治体都可以拥有各自的公法人资产，没有必要再打“国有资产”的招牌。中央与地方如何共享对自然资源的产权，应当尽快制定出相关的法律，避免由于产权不明而出现对自然资源的掠夺性开发。

　　中央立法地方执行事项包括许多方面，例如农业、林业、卫生、计划生育、建设、劳动等，中央政府在这些事项上并不需要亲自参与执行。所谓中央立法，从广义上说包括三个方面：全国人大通过的法律，国务院发布的行政法规，国务院部门发布的行政规章。现在的问题是，法律数量不足且大多过于空泛，行政规章满天飞且随意性强甚至相互矛盾冲突。解决的办法是进一步合并国务院机构，组建与国际接轨的“大部委”，大幅度地减少“红头文件物发源地。中央立法今后主要应当是指法律；凡属于中央立法地方执行事项和地方专属事项，就没有必要在国务院设立主管部门并制定大量的行政规章。同样，凡属中央专属事项，地方政府也没有必要设立主管部门。五级政府层层设立相同部门，形成自上而下的“条条”或系统，甚至导致所谓的“条条专政”，这种格局决不能再延续下去了。

　　地方事权

　　这里所谓的地方事权，在广义上是指中央以外的各级地方的事权，在狭义上仅指地方自治体的事权。

　　各国地方政府的职责通常包括三种事项：机关委任事项、团体委任事项和自治事项。机关委任事项是由中央制定具体政策，委托地方行政机关代为执行；所需经费原则上应当由中央财政拨付地方政府。团体委任事项是由中央制定基本方针，委托地方立法机构制定具体政策，并由地方行政机关负责执行；所需经费由地方财政自行筹集，但中央财政通常会给予专项补贴。自治事项中央原则上不予过问，由地方立法机构决策，地方行政机关执行；所需经费完全由地方财政承担。日本政府1998年制定的地方分权推进计划，决定全面废除机关委任事项，减少团体委任事项，重新划分自治事项。而中国现行体制的一大弊端是，中央政府下任务，定政策，但是不给钱。譬如说，国务院决定给公务员加薪，但是地方政府却拿不出这笔钱，只能开“白条”。

　　中国改革开放以来，已经变一级立法体制为多级立法体制。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省级虚化后，省和较大的市的立法权限应一并归于地方自治体（都府州），地方自治体的立法机构任务繁重，必须由专职议员才能承担。未来的地方自治体在经济管理、地区开发、建设规划、社会保障、文化卫生、普通教育等方面将拥有更大的决策权，以形成“政府间竞争”的格局。布雷顿（A.Breton)所引入的“竞争性政府”的理论分析范式包括纵向和横向的竞争：任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向的层面上展开竞争。地方和中央的政治行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。“政府间竞争”对于像中国和俄罗斯这类大国的体制转型或者更一般意义上的制度创新，有着至关重要甚至不可替代的作用。

　　在地方自治体与社区自治体的事权划分上，笔者认为，前者应当在地方税收、地方警察、地方公务员人事管理等方面承担主要责任；在后者的范围内，难以进行必要的公务员选拔和培训，也缺乏足够的晋升空间对公务员提供激励动因。

　　社区事权

　　社区自治体（市坊镇乡）与地方自治体（都府州）不同，它在制定政策方面的职责较轻，主要任务是直接为民众提供各种公共设施与服务。

　　在德国的基层社区，“自治权首先包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划。此外还有学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池的建造与维持。乡镇也负责成人教育以及青少年校外辅导。乡镇自行决定它们的行动是否合适以及是否经济。”在日本的市町村，为增进居民福利而进行的公共事务包括：学校的设置管理，自来水、煤气、交通等公用事业，市场、浴场、客栈、公益当铺的设置管理，火葬场、污水处理、垃圾处理、粪便处理等设施的管理或事业的经营；为防止和排除对居民福利的侵犯，保护居民利益的事务包括：消防、水防、地震灾难防治等权力的行使，交通取缔，卫生检疫，看护管教有问题青少年，精神病患者的限制等。

　　社区自治体的基本职责是义务教育、治安防灾、市政设施、社会保障与福利，而在中国，这些事权现在还没有完全下放到基层政府（包括街道办事处这一级准政府）。近来，由于农村拖欠教师工资的现象严重，义务教育的管理权又上收到县级。国务院决定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”这应当是暂时性的措施，一旦条件成熟，对普通教育的管理还是应当交给未来的社区自治体。

　　社区自治体靠近居民，便于实行直接民主。孙中山在解释政治的意义时说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”实行地方自治后就可以实行直接民权。“在人民一方面的大权刚才已经讲过了，是要有四个权，这四个权是选举权、罢免权、制创权、复决权。在政府一方面的，是要有五个权，这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”理想的政治状态是“人民有权，政府有能”。他指出，有些欧美国家已经实行了直接民权。日本在二战后也实行了完全的地方自治和直接民权。根据日本《地方自治法》规定的直接请求制度，各个地方自治体的居民可以直接向地方当局提出六种请求：（1）制定、修改或废止该地方自治体的地方法规－－条例（简称“立改废条例”）；（2）对地方政府的业务执行情况进行监察；（3）解散地方议会；（4）解除地方议会议员的职务；（5）解除地方政府首长的职务；（6）解除副职首长等主要公务员的职务。前两种要求须搜集到2%的登记选民的签名后提出，立改废条例由地方议会审议通过，关于监察的请求由地方监察委员处理。后四种要求须搜集到三分之一或更多的选民签名后提出，解散议会和解除议员、政府首长职务须通过居民公决并得到半数以上选民赞同才能生效，解除副职首长等主要公务员的职务由议会审议决定。除了直接请求外，日本宪法第95条还保证当地居民有权对那些仅适用于某一地区的公共实体的特别法规进行直接表决。随着公民意识以及政治环境的改变，越来越多的地方政府公布了投票法令，允许居民对当地重大事件投票表示其赞成或反对意见。这些居民公决投票事关兴建核电站、填平海边的沼泽地的计划，在日本继续保留美军基地以及兴建废物处理设施等。

　　在不违反宪法和法律的情况下，中国未来社区自治体的居民可以通过直接民主和间接民主的方式，自行决定某些具体的社区事权的兴革存废。

    (全文完)

　　（作者单位：中美文化飞驼联合工程组委会原载杂志。注释略。）