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  中国国家建设的未来:理性化和民主化       
中国国家建设的未来:理性化和民主化
[ 作者:杨雪冬    转贴自:中国政府创新网    点击数:7623    更新时间:2005-07-17    文章录入:水木
与已经实现了制度成熟化的西方社会相比,中国的现代国家建设只有一个世纪的历史。但是在20世纪,尤其是20世纪后20年中国所完成的制度建构已经使整个制度框架带有更强烈的现代性特征。之所以如此,有两个客观原因是无法回避的:一是所有发展中国家都具有的后发优势;二是共产党作为制度建构能动者所发挥的作用。后者供了制度化所需要的基本秩序(亨廷顿,1989),使后发优势在相当长时间内压倒了后发劣势。

    有趣的是,与现代性制度建构相伴的并不是社会的有序化而是后现代状态的明显化。从社会行为到社会观念,统一性和一致性正在瓦解,多元性、差异性日益强烈,整个社会像万花筒一样飞速地旋转着,打乱了维持了几十年的利益格局,不断滋生出新的利益诉求;推动着神圣观念的式微,诱发出源自传统、现代、西方、东方、世界、本土的观点、理念,使曾经井然有序的社会光谱变得无序、重叠乃至错位。这种后现代状态使本来辛苦追求中国式制度化道路的国家建设面临着更大的挑战。

    无论是制度的演进,还是制度的建构,都无法摆脱“路径依赖”,必须沿着历史、社会、文化所塑造的轨道出发,寻求超越和突破。对于中国的国家建设来说,通过摆脱路径依赖建构崭新的制度体系虽然产生过海市蜃楼般的美丽,但也造成了劫难般的悲剧。也许,在各种可供选择的路径日益明确的今天,通过批判性的建构实现超越和突破才更有可能。

    一、 国家建设的成就:微观的证据

    简要地说,1949-1978年间国家建设的主要成就表现在两个方面:一是消除了众多的权力竞争者,实现了国家的基本统一;二是通过重构社会阶层、灌输意识形态、动员民众参与、集中权力以及建设干部队伍等制度化和非制度化措施建立了稳定的社会政治秩序。它们为1978年后国家建设的制度化提供了有利的条件,使国家建设不必像近代欧洲那样,从集中权力,实现统一,建立秩序开始,并保证了改革开放政策能够有效地贯彻。

    必须承认,中国的社会和国家在1978年后的20年变化是巨大的,国家建设的顺利推进在其中发挥了重要作用。就国家建设的成就而言,笔者所分析的个案——涞源县可以提供足够的证据。它们表现为:

    1)物质成就。这是制度化建设绩效的最生动证明。全县贫困人口从1981年的19.9万人下降到1998年3.1万人。农业人口的人均收入从1981年的52元增长到1998年的1369元。县财政收入从1981年的214.9万元增长到1999年的6575万元。除了这些无声的统计数字外,我们还可以从基础设施建设、人们的生活水平等诸多方面找到生动的证据。应当承认,国家职能的调整以及管理方法的改善并不是取得这些物质成就的唯一原因,但肯定是决定性因素之一。

    2)、制度成就,集中体现为对制度化的理念认同和制度设计行为的普遍化。经过20多年的反复宣传和实践证明,制度化不仅已经成为被普通民众接受的观念,而且也成为评价宏观改革成就,衡量微观工作成绩的重要标准。我们在县的范围内,可以列举出:1984年后开始实行,90年代中期基本普及的村民自治选举,为重建农村政治秩序提供了基本的框架;1986年开始的“普法”活动已经固定化,不仅宣传了一些主要法律,而且有利于提高全民的法律意识;在1997年建立“法治”国的目标被提出后,涞源县人大还相应通过了“依法治县”的决定;干部选拔、培训制度的日益完善;政府机构设置的合理化等。虽然这些制度还没有构成一个发挥规模效力的整体,而且其中一些由于缺乏操作性,没有得到有效的落实,但是它们起码把制度化建设的观念带到了具体的领域中,并且通过直接或间接的方式证明了制度化的重要性。

    3)、秩序和安全。迅疾的社会经济变化和剧烈的体制更替必然会产生新的社会矛盾,甚至激化一些矛盾,对社会秩序和社会安全的维持产生负面影响。动荡、不稳定以及个人安全感的削弱是每一个发展中国家必然经历的过程。在中国,改革开放以来犯罪率的上升,犯罪种类以及重大刑事案件的增加是一个客观现实,尽管如此,与许多发展中国家相比,中国的社会秩序和安全依然保持着较高的水平。这无疑保护了个人的基本生存权利,支持了社会再生产的继续,维持了个体对国家的基本认同。

    4)、国家—社会—市场关系的重塑。这是国家建设围绕的基本主题,也是国家具有现代性的根本标志。在中国,社会、市场力量的发育和生长是在国家逐步放松管制的前提下开始的,因此在三者的博弈关系中,国家处于相对主动的地位。当然,随着其他两种力量的发展,国家要保持自己的主动地位,必须调整自己的职能和行为,通过制度化建设来规范双方的关系。就目前来看,国家对待社会和市场的态度有很大的不同。国家并没有积极推动社会自组织能力的提高,把更多的职能还给社会;而对于市场则采取亲近的姿态,通过各种措施吸引投资。同时,国家还作为投资者直接参与市场活动。但是,这样的结果反而破坏了市场的秩序。从总体上看,尽管社会、市场的力量正在不断壮大,并且在与国家的博弈中取得了一定程度的主动权,但是由于对各种资源的有效垄断,国家依然会在国家—社会—市场关系重塑的过程中发挥主导性作用。

    5)对制度内在问题的深刻认识。这是国家建设在理念上的又一个进步。无论是普通民众还是官员,都认识到现有制度在运行中存在着很多弊端,必须进行改革。“不改革就没有出路”成了社会各个阶层达成的基本共识,而如何改革,确立什么样的改革目标也随着对存在问题认识的逐步深入而日益明显。把中国建设成“高度文明、高度民主的社会主义国家”被写入了《宪法》。从中国法律理念的演变也可以看到国家建设理念的动态发展:1979年,中央重提“加强法制”,确立了改革、开放的战略目标。1992年,在中国共产党第十四次全国代表大会上确定“要搞市场经济”,这时发现在1979年之后十余年中制定的大量的法律几乎都是在计划经济的思想指导下制定的法律。因此1997年,在中国共产党第十五次全国代表大会上正式使用“法治”这一概念,提出要“建设社会主义法治国家”。“法治”也被写进了《党章》,成为党组织和党员活动和行为的基本规则。

    国家建设在过去20年取得的成就与中国共产党发挥的核心能动者作用有着密切关系。共产党利用自己庞大而严格的组织以及高度的制度化,保证了社会政治秩序的稳定,推动了国家的制度化,比较有效地吸纳了新兴的社会力量,把政治斗争规范在政治领域内部,防止了现代化进程中经常出现的权力中心崩溃,权威涣散以及政治斗争向全社会的扩散。更为重要的是,共产党利用其领导地位保证了决策的效率,为经济发展提供较为有力的支持。

    二、复合性和中国国家建设的历史定位

    在审视中国国家建设在过去20年中所取得的成就时,必须把中国放在由历史时间、地理空间和制度/理念资源组成的三维坐标系中,对其准确的定位,然后才可能使分析有效。中国的国家建设具有明显的复合性,这是笔者对其的基本定位。所谓的复合性是相对于西方的国家建设道路的而言的。在后者那里,国家建设基本上是在没有外部力量干扰的情况下有序进行的,带有突出的线性特征。而中国国家建设过程则充满了断裂、错位、重叠、反复,分化。不同的历史时间、潜在的地理差异以及多样的制度/理念资源交织在一起,构成了中国国家建设的独特性。

    中国国家建设的复合性集中体现为以下几点:

    1)历史时间的叠加。中国的历史时间和世界历史的时间是错位的,不重合的。当代中国在自己的历史时间序列中居于现在进行时态,而在世界历史序列中,中国的时态则很难判断。某些方面已经取得与其他国家比肩的程度,而在有些方面则处于过去完成时态。不仅中国作为整体有这种历史时间的叠加性,而且中国内部也表现出这种特征。各个地方由于发展水平的不同,占据着不同的时间段。在层次性不断拉开的同时,重叠性也在增强。历史时间的叠加产生的直接后果是整个社会观念非连续性中的多样化。带有传统、现代、后现代,中国、西方与前苏联色彩的各种事物和观念交织在一起。

    2)制度参照系的复合。在中国现代国家建设进行的过程中,有两种国家建设模式先后成熟起来,并不同程度地影响着中国的制度建设。一种是西方模式,另一种是苏联模式。虽然在前一种模式中还有一些亚模式,但是它们之间有基本的共性,即在国家—社会—市场的关系链上,后两者发展起自己的组织系统,取得了相对独立性。而在苏联模式中,后两者的许多功能被国家取代了,并且被限制在一定的范围内。1949年后,苏联模式成为中国制度建设的主要参照系,国家发挥了强大的动员作用,把社会纳入自己的运行轨道中,并用计划取代了市场。应该承认,中国国家建设一直在寻找适合自己的道路,而1978年后的一系列改革尤其体现了这点。苏联模式被抛弃了,西方的一些制度经验,尤其是处理国家—市场关系的制度经验被迅速借鉴过来,成为中国社会主义市场经济体制建设的基本资源。

    3)地域的多样性和制度的统一性并存。大一统的制度和理念是中国重要的政治传统。在现代国家建设中,这个传统被延续下来,并取得了新的制度形式和理念支持。1978年后的改革并没有放弃这种传统,但是给地方留下了更多的活动空间,使地方特征日益明显起来。一方面各地的发展水平被拉开了;另一方面,也是更重要的方面是地方的积极性和创造性被激发出来,出现了一些适应当地条件的经济政治制度创新。比如吉林梨树县的“海选”,深圳大鹏镇在镇长选举中的“两票制”以及各地采取的不同形式的股份合作制等。这些创制在没有改变全国性制度框架的前提下,更有效地发挥了现有制度的作用,取得了更高的制度绩效,并且为整体制度的改革提供了经验。

    4)制度形式与制度运行的脱节。这是中国国家建设遇到的一个重要问题。过去20年是中国立法工作发展最快的时期,从国家到地方制订了大量涉及各个领域的法律法规。此外,还出现了各种制度规范。它们共同构成了当代中国国家制度化建设的文本体系,并使当代制度取得了形式上的现代性。但是这些制度的实施并没有达到形式逻辑与实质逻辑的符合,或者停留在文本上,运行的逻辑是非制度性;或者运行的潜在逻辑依然是传统的,产生了制度结果的不确定性,给社会个体和组织造成了行为上的困惑,破坏了他们的制度预期。
 
    造成中国国家建设复合性的主要原因是:

    1)中国在世界现代化进程中的位置。中国是后发型现代化国家,具有明确的赶超目的和行为上的模仿性。因此在发展的过程中,既获得了“后发优势”,也无法避免“后发劣势”。一方面有大量可借鉴的方法措施,另一方面又要在短时间内完成西方社会几百年才实现的制度化建设。而对于后发国家来说,20世纪以来现代化进程的加速没有给任何社会提供足够的调整时间和空间,难以在短时期内找到适合自己的东西,并从容地把现代性制度与本土条件有机地结合在一起。这样,西方国家建设的两个阶段在中国同时存在,矛盾和冲突成为必然。 

    2)悠久的历史传统。近代以来,中国的社会文化经历了强烈的改造过程,20世纪初西方政治价值和理念的引入,20世纪中叶社会主义文化和道德的建设虽然建立了一套不同于传统的政治信仰体系,但是并没有从根本上取代中国传统政治理念和价值,尤其是对于政治生存的方法认知。后者在条件具备的时候会重新出现,左右制度的实际运行。

    3)庞大的结构。中国广阔的疆域本身就蕴藏着多样性。一旦整体制度出现松动和调整,地方的多样性就会显露出来。这是过去20年,各地制度绩效出现分化的基本原因。而且随着地方利益地位的明确化,如何协调整体制度框架与制度在地方的具体体现之间的关系变得越来越重要。

    4)共产党的能动者作用。在国家建设过程中,党扮演着制度维护者和改革者的双重角色,因此其行为带有明显的双重乃至多重性。以方面要维护既有制度的存在,另一方面还要通过对外学习,来改革既有制度。如何平衡二者之间的关系必然造成能动者行为的多样化。而能动者行为的变化也会影响到国家制度化建设的深度和广度、国家建设的推进方式、顺利程度以及转型的可能性。

    中国的国家建设的复合性特征决定了不能用庸俗的“历史阶段论”或者“中西类比法”来定位中国,必须通过历史、全球、本土等诸多视角来综合地看待这个大国,“复归”中国的本我,而不是在理论上“妖魔化”或“美化”中国。这样才有可能为研究确立合理的起点和分析的勇气,为认识中国目前的情势提供恰当的标尺。

    三、中国国家建设目前的情势

    经过20多年的改革,中国的国家建设取得了一定的成就,但是国家建设所面临的历史情势已经与改革开放初期有了巨大不同。可以说,改革开放为国家建设创造了诸多新条件,也带来了众多新问题。它们与旧有制度遗留下的旧条件、老问题交织在一起,共同构成了当代国家建设面临的历史情势。

    具体而言,下面几个问题是特别值得注意的:

    1、风险社会与对安全的期盼。 我们生活在一个风险社会,不仅每个人都面临着风险,而且每个实践行为都在人为制造着潜在的风险。风险社会是一个全球性的现象,但是对于转型社会来说,制度转型产生的风险更加突出。一方面给社会个体和组织提供安全保障的制度,提供认知坐标的理念体系被人为取消或修改,另一方面新的制度和理念又没有全面建立起来。即使建立起来,也无法在短时期内改变个体和组织的行为和思维惯性。沮丧、无助、渴望安全成为那些在制度转型中失去原有地位和利益的个体的普遍心态。

    中国的转型是通过渐进方式进行的,并且由于20世纪80年代农村改革的成功奠定了较好的信任基础,使80%的人口获得了改革收益。进入90年代后,制度转型引发的一些问题日益明显化。在农村,随着农村“三乱”问题的严重化,农民收入增长的停滞不前;在城市,国有企业效益的滑坡以及破产企业数量的增加,下岗人数也在增强,出现了新的贫困人口;在政府部门,由于制度漏洞的存在,腐败现象呈现出扩大化和严重化的趋向;犯罪种类不断增加,组织性和强度不断提高;等等。伴随这些制度性问题的是社会道德约束力的弱化和价值信仰体系的分化。对安全的期盼成为社会各个阶层的基本共识。

    2、经济增长与收入差距。在过去20多年中,中国的经济增长一直保持着很高的经济增长率,居于世界的领先位置。经济的迅速增长也推动了社会总财富的增加。与社会总财富增长相伴的是国民收入差距的拉大。长期存在的城乡收入差距有持续扩大的趋势。在1978年城乡收入比例为2.36,到1995年为2.49,到2000年时扩大到3.1,如果考虑到城镇居民隐性福利等成分,则实际收入差距可能有四倍左右的样子。除了既有的收入差距外,以最高收入与最低收入比所表示的基尼系数也在不断提高。1998年基尼系数已扩大到0.457,2000年实际超过0.5。

    收入差距的拉大从根本上改变了1949年后国家建设所重塑的社会结构,不仅瓦解了维持了几十年的社会拉平状态,而且产生出众多新的社会阶层,使原来简单的阶级结构转变成多元化的阶层结构。必须看到,腐败因素在收入差距拉大过程中起到了重要作用,这自然激化了阶层多元化所产生了矛盾。在这种情况下,有三个问题特别值得注意:(1)如何调整国家与社会以及社会内部的关系。一方面,为了维持经济的持续增长,国家不能放弃“让一部分人先富起来”的基本原则,另一方面,“先富者”行为的非道德化倾向也容易在一个有着强烈平均主义传统的社会中诱发极端反应,从而增加和激化社会内部矛盾,这必然增加国家所承受的压力。(2)如何通过制度化建设,把新兴阶层吸纳到政治领域中,使之成为建设性力量;保护弱势阶层的利益,减少社会边缘化现象的扩大,增强体制的包容性。(3)如何防止新兴强势阶层对政治权力的渗透,甚至控制,保证官员的相对独立性。

   3、地方性创新与制度整合。中国的制度创新虽然主要是由中央发动的,但是地方也起到了重要作用。这集中体现在两个方面:一是地方作为重大制度创新的突破口,比如农村承包责任制首先是在安徽的一个农村开始的,然后推广到全国。地方的制度创新符合创新中的试错原则,能够通过典型实验,减少创新成本。另外,在具有意识形态刚性的社会中,局部的创新由于涉及范围有限,也有可能减少不必要的震荡和过大的阻力。二是地方发展多样性的日益显著化也会对整体制度的改革提出更多更高的要求,推动后者提高制度弹性和扩大制度包容度。

    在过去20多年中,中央对地方性创新一直采取的是“不反对,少宣传,多看看”的态度,没有提供必要且充分的制度激励。这符合中国改革对秩序和稳定的基本要求。但是随着改革的深入和地方间差距的拉大,源自地方的制度创新要求有增加的可能,如何协调地方性创新和全国性制度整合之间的关系?如何为地方性创新提供宏观制度上的支持和激励,并且建立更有引导性的约束框架?如何把地方性创新逐步有序地推广?等问题将日益突出。

   4、代际更替和政治记忆。在过去20年中,代际更替对政治领域产生了两个直接影响:一是经历过“文革”,但“高考”恢复后进入大学的人逐步进入政治领域,并且承担起中层,甚至高层的领导职务;二是70年代出生的一代人在经济领域中逐渐占据了重要地位。这两代人相互间虽然存在着代沟,但是由于80年代社会化环境的影响,在政治认知上并没有太大的分歧,保证了政治行为的较高连续性。

    此后的代际更替上将会遇到政治记忆如何传递,政治理念和政治行为如何协调等问题。有三个因素在其中起到了决定性作用:(1)对独生子女的教育模式;(2)以电视、网络为主要手段的信息传递方式和相应的人际交往模式的改变;(3)制度改革和变动的剧烈程度和彻底程度。应该看到,80年代以后出生的一代已经在政治思维和政治行为上与前几代有了很大差别,那以后出生的人究竟有什么变化更需要研究。

    5、言论自由与公民社会的雏形。在当代中国谈论公民社会的制度性存在也许为时过早,而用西方式的定义来图解中国的公民社会也非常荒谬。如何从民间组织角度来衡量中国的公民社会的发达程度,应该承认中国的公民社会还处于发育阶段。过去20年虽然有大量的民间组织成立起来,并且在各自领域中发挥了一定的作用,但是其中的大部分带有明显的官方色彩,或者是政府支持的,或者是从官方组织转变过来的。

    应该从言论自由角度来考虑中国公民社会的成长,因为享有自由的批评权是公民社会产生的基本前提。1978年以来,随着意识形态的解冻,“思想解放”运动的展开,言论自由的程度有了很大的提高。进入90年代后,有三个现象值得特别的注意:(1)虽然社会上谁都对现状不很满意,但谁都明白不可能完全满意,人们逐渐承认了交易和妥协,并愿意接受公认的游戏规则;这些就是一个稳定的市民社会的最起码的基础;(2)从口头的小道消息到互联网上的自由言说,从饭桌上的笑话到扩大化的学术批评,都体现了言论自由渠道的拓展。虽然这些言论和批评很多属于私人话语,但是正在通过某种方式形成自己的交流圈;(3)一些基本共识的初步形成。虽然不论是普通公众还是思想界都出现了认识多元化趋势,但是包括对自由、民主的认同,对改革的支持等基本共识正在达成,并且为多元思想的正常交流提供了基本的平台。

    6、暴力的无序和分散化。国家既是暴力工具的合法垄断者,也是暴力使用规则的制订者。国家不允许其他组织与它分享暴力,也不允许代表国家的个人滥用暴力。近些年来,由于制度运行中潜在的问题以及管理的不力,出现了两种滥用暴力的倾向:(1)代表国家的个人滥用暴力;(2)暴力机器被某些职能部门用来完成工作或任务。暴力的滥用造成直接威胁到公民个人的生命权,损害了合法暴力的神圣性,并造成社会与国家的紧张关系。

    此外,黑社会的发展也在通过有组织的犯罪分散着国家对暴力的垄断。据估计,中国目前黑社会成员至少有100万人。黑社会猖獗的主要原因,客观上是农村盲流人口涌入城市,迫于生活加入黑帮;主观上是党政官员腐败,警匪勾结,造成扫黑障碍。黑社会除了有一套对抗国家的机制外,还通过各种手段向政治权力渗透,这是黑社会最大的危害所在,甚至影响政权的稳定。俄罗斯的转型经验表明,控制黑社会的发展,并且防止其对政治领域的渗透对于转型的顺利程度以及转型后制度的正常运行非常关键。

    7、外部的压力与支持力。1949年以来,中国的体制一直承受着来自西方社会的压力。后者用自己的标准来评判中国的体制,并采取各种遏制性措施。1978年中国开放之后,主动对外敞开了国门,积极参与国际活动,获得了国际社会的逐步认同,为中国的经济发展争取到包括资金、技术、管理方法在内的大量资源,增强了改革的效果。

    应该看到,虽然中国在全球事务中发挥着越来越重要的作用,但也承受着以不同形式出现的外部压力。这些压力无论是从战略角度考虑,还是从意识形态角度出发,都会影响到中国国家建设的进程和制度建构,甚至缩小了中国进行自身调整的国际空间。因此,从全球角度来看,有三个问题尤其值得重视:(1)如何清醒认识中国在全球化进程以及全球事务中的位置;(2)在加入全球社会的同时,如何保持国家的自主性,并采取合理的行动;(3)如何应对全球化进程中产生的各种离心力,在保持国家统一的前提下发挥民族、地方等不同形式共同体的积极性和创造性。

    上述七个问题只是从一些角度揭示了中国国家建设面临的有利和不利条件,实际上有大量的挑战和机遇出现在中国未来的发展道路上。迎接挑战,抓住机遇是中国未来的国家建设必须解决的问题。

    四、结论:建设一个理性而民主的国家

    理性和民主是中国国家建设的未来方向。理性强调的是国家的能动者特征,保证了国家能够不断调整自己;民主侧重的是国家制度结构的基本精神,确保了制度建构和运行要以人为本,使人民与制度成为不可分割的有机结合体,既从制度运行中获得收益,也能够成为制度建构的主导者。

    这里的理性,不是“经济人”假说中对物质利益的计算,而是对自我的清醒认知以及由此产生的合理行动。提高国家的理性化有三个主要原因:(1)国家的理性化是社会生长和市场发展的必然结果。国家—社会—市场三者的互动决定了当代诸领域的结构、运行以及结果。尽管全球化的发展在某些方面改变了国家的职能和作用,但没有取消国家存在合理性,而是给其提出了更多的要求。国家面对的不仅有国内事务,还有国际问题,以及国际问题与国内事务互动产生的双重问题。因此,在这个意义上,国家的理性化表现为制度结构的合理性;(2)中国有着悠久的政治主体单一化传统,只有通过提升国家的地位,使其抽象为政治忠诚的终极对象,才有可能减少,甚至避免权力关系转换过程中产生的动荡。在这个意义上,国家理性化表现为国家成为首要的政治理念;(3)理性产生勇气。这是近代以来中国社会政治变革的一个重要经验。清楚地认识自己,才有勇气革除弊端。在这个意义上,国家理性化表现为制度的不断创新和制度的批判性建构。

    在制度化过程中贯彻民主精神是提高政体合法性的根本渠道。毫无疑问,物质利益的最大化在社会政治发展的某个阶段,尤其是物质匮乏阶段会成为合法性的临时性支柱。但是当社会经济生活进入正常轨道,特别是在物质生活得到满足之后,人们更关心的是公共生活。因此,不断的民主化成为当代任何一种政体保持合法性都必须完成的任务。

    当代中国的民主建设虽然取得了一定的成就,但是与社会经济要求还有很大的差距。而就目前来看,还存在着“效率压倒民主”、“民主条件不具备”等浅薄认识和短视行为。如果听任其发展并扩散,将对中国的国家建设产生巨大的破坏力。一种可能性结果是,伴随着制度化建设,整个社会成为一种新型的官僚化社会,政治活力被扼杀;另一种可能是,由于没有正常的政治表达和参与渠道,日益多元化的社会结构内部矛盾冲突加剧,强势阶层垄断了政治权力,弱势阶层则寻求激进的手段,社会政治生活难以稳定有序地进行。

    在传统上,集中控制一直是治理这个庞大国家的基本手段,民主无疑是更有效地建设现代国家的可能性选择。早在20世纪40年代,中国共产党的领袖们就清晰地认识到这点,把民主视为走出历史上“治乱”循环的出路。经过几十年的发展,支持民主的社会经济条件正在增加强化,但是有利于民主的社会经济以及外部条件不会自然而然地产生民主,民主需要造就。

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