【北京大学政治学教授李强访谈录】

　　转变政府职能防止利益冲突

　　《21世纪》：十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。请问您对这次机构改革的看法如何？
　　李强：我对这次机构改革的评价相当高，它是前四次机构改革的延续。改革开放以来，我国进行了四次规模较大的机构改革，即1982年、1988年、1993年和1998年机构改革。1988年明确以“转变政府职能”为机构改革的目标。应该说，2003年机构改革方案基本完成了国务院政府职能转变这一目标。
　　最能够反映这次机构改革特征的是设立国资委，监管国有资产。国资委和其他各部委的职能有根本不同。其他各部委的职能是为社会提供某种公共物品。传统上，人们将政府提供的公共物品主要理解为对内提供法律与秩序、对外提供安全保障这两方面，但随着经济与社会生活的复杂化，政府开始涉足必要的宏观经济调控，提供某些经济基础设施，和某些公共服务与监督。
　　在这个意义上说，国资委不是一个政府机构，它不负担为整个社会提供安全、秩序或其他公共物品的职能，其职能是代表国家，管理国有资产，履行出资者职责，解决所谓“所有者缺位”问题。这种情况在西方国家也有过。
　　经过此次改革，中央政府提供公共物品与管理国有资产两方面的职能在制度上区分开了，换言之，将政府作为公共权力的行使者与资本的所有者或产品的生产者两方面的角色区别开了。
　　《21世纪》：您为什么如此强调转变政府职能的重要性？转变职能对政府体制改革的意义何在？
　　李强：转变政府职能是建立“有限、有效政府”的关键。为此，我们有必要分析目前体制的特征及其面临的问题。
　　改革之前，我国实行计划体制，所有机构或组织，无论是政府、法院、工厂、学校，都集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，它们兼具两个方面职能：一方面，它们是公共物品的提供者，承担着相当程度的对社会的组织、管理和宣传功能；另一方面，它们又承担提供非公共物品的职能。那时这种体制很有效。
　　但改革开放后，我国以经济建设为中心，并逐步致力于发展市场经济。原来的旧体制就有问题了。最大的问题就是，公共权力分散化，公共权力与私人利益的界限模糊不清，从而很容易导致公共权力丧失公共性。
　　像改革之前的外经贸部，它至少有三方面的职能：第一，它是公共权力的行使者，制定、执行国家有关对外贸易的法规、行政命令，维护对外经贸秩序；第二，它经营若干与外贸有关的大型国有企业；第三，它本身是一个单位，干部职工的福利属于领导关注的范围。这样，制度上就必然出现“利益冲突”（conflictofinterests）。在理论上，利益冲突是政治制度和政治决策中的大忌。这种利益冲突将导致公共权力的部门化。像政府部门乱收费、地方保护等现象，根源在于制度本身的利益冲突。试想，一个好的部委领导能对单位上上下下干部职工的福利置若罔闻吗？能对所管企业的生死存亡漠不关心吗？为了干部职工的福利，收一些费“似乎”理所当然。
　　政府部门由于在制度上存在这种利益冲突，就会利用公共权力寻求各自的利益，国家就不可能有统一有效的法律秩序，市场经济秩序就难以建立。要建立市场经济所需要的法律秩序，首先要解决公共权力的公共性问题，转变政府职能是重要的一环。在此基础上再转变企业、事业单位的职能，真正做到政府只提供公共物品，学校只教书育人，企业只搞生产经营，各司其职，人们期盼的市场经济秩序就不远了。
　　经过改革，国务院各部委管理的国企交由国资委统一管理，以后若进一步努力，淡化各部委的“单位”特色，从制度上讲，利益冲突问题就基本解决了。
　　《21世纪》：除转变政府职能外，还要有哪些举措来确保“政府权力的公共性”？
　　李强：必须加大公共财政建设的力度。近几年在这方面作出了很大努力。其实，这两个问题是互相联系的。为了保证政府权力的公共性，第一，要从制度上确保政府的惟一职能是为整个社会提供公共物品，防止利益冲突；第二，为了保障政府惟一职能是为社会提供公共物品，政府行使权力所需要的物质资源，惟一依赖就是公共财政。
　　从严格意义上说，为了防止利益冲突，政府机构自身不应该从事经营，也不得以一时一事的服务收取费用，而应该以税收的方式来维持公共财政。我认为，这次机构改革后，中央政府有望在建立完善的公共财政体制方面作出表率。如果真正做到“收支两条线”，政府各部委不再通过权力收取服务费用，再加上住房制度改革，可能经过若干年后，各个部委就不再是福利差别很大的不同“单位”，干部职工的工资基本依其职别而定，履行公共权力的经费不再由各部门筹措，公共权力的私有化和部门化现象就会大大减少。

　　扩大机构改革范围重塑各级政府

　　《21世纪》：此次机构改革后，我国公共权力体系的改革还面临哪些主要问题？
　　李强：应该扩大机构改革的范围，重塑各级政府。应该把此次国务院机构改革的思路逐步推广到中央其他机构，推广到各级政府，在全国范围内实现“政府职能转变”，建立有限、有效的政府，逐步建立和完善现代国家体制。
　　此次机构改革仅仅是国务院系统的改革。在中央层面上，转变职能、依靠公共财政来行使公共权力的努力，完全可以扩展到法院、检察院系统，扩展到人大系统等方面。其实，近几年这些方面已经取得了显著成效。现在要做的是，按照政府职能转化的大思路，持之以恒，解决单位、部门对本应属于公共领域的权力的部门所有问题，解决各种机构利用自身掌握的权力，提供有偿服务，勒索“买路钱”的问题。
　　譬如，这次人大代表十分关注的司法腐败问题，在制度设置上就有“利益冲突”问题。国务院机构已经进行改革。但国务院只是整个中央机构的一个方面。若能将此次机构改革的做法，推广到其他公共权力或准公共权力领域，整体效果就会更好。
　　除中央系统外，还应按照此次转变职能的基本思路，把改革推向地方政府，重塑各级政府，形成统一、有限、有效的公共权力体系。当前市场经济秩序问题很多，像地方保护、司法偏私、产权缺乏保护等，重要原因就是没有统一、有限、有效的公共权力。
　　虽然机构改革不要求地方与中央完全对应。但要强调，按照转变政府职能的基本思路，改革省以及省以下的地方政府。核心就是建立专门提供公共物品的政府，把提供非公共物品的职能从各级政府中剥离出去。
　　当然，这次国务院机构改革主要是做“减法”。但地方政府职能转变，特别是县级政府改革，恐怕既要有“减法”又要有“加法”，要视具体情况而定。
　　但像组建国家食品药品监督管理局也算一个“加法”。其意义何在？
　　在计划体制下，很多的事情是由层层机构或组织来完成的。改革开放后，社会行为、经济行为主体多元化，需要一个公共权力机构来把原来层层机构或单位组织所承担的公共管理职能承担起来。换言之，如果企业、事业单位成为单纯的企业事业组织的话，传统上由它们提供的公共物品就要求由政府来提供。这样做就可以解决公共权力分散化的问题，也就是解决现在许多人讲的“政府缺位”问题。
　　地方政府公共财政的建立更为重要。要从全国的范围内认真考虑，要把建立一个全国统一的公共财政作为若干年努力的目标。要加大转移支付的力度，使落后地区、贫困地区的政府能够有最起码的财政资源，维持基本秩序。

　　以人大改革为突破口加强民主建设

　　《21世纪》：加强民主建设，现在可以有哪些具体举措？
　　李强：我想，现在可以以人民代表大会制度的改革作为突破口，健全和完善广大人民当家作主的制度。任何国家民主制度的建立，都不能是无源之水、无本之木，它必须有原来制度的基础。我国现有的人民代表大会制度，经过改革和完善，完全可以作为民主参政的基本制度。
　　最近，许多省由省委书记担任人大常委会主任，这是一个好的举措。全国人大也有些具体改革措施，通过程序实现人大的逐步专职化。
　　我觉得在人大改革方面目标似乎还可以定得高一些，譬如，确定一个目标，在最近若干年内，实现人大的完全专职化。其方法或者是通过减少人大代表的数额，直接把全国人民代表大会转化为一个专职的、常设的立法机构，或者是仍然保持全国人民代表大会这个非常设的机构，但是大大扩大人大常委会的名额，实现人大常委会的专职化。同样的做法可以扩展到省一级。至于省级以下要不要常设，如果要常设的话需要多大的规模，则要根据具体情况研究决定。
　　在人大专职化的同时，逐步使人大的选举制度化、规范化。当然，在可见的将来，人大的选举只能是间接选举。但随着时间的推移，可以逐步减少间接选举的层次。这样，经过较长时间的努力，就会实现选举制度化，实现较完善的民主。

　　积极慎重地推行政府体制改革

　　《21世纪》：政府体制改革具有相当的复杂性和艰巨性，您认为在政府体制改革过程中，我们应该怎样把握改革与稳定的关系？
　　李强：我国经过20多年的改革开放，我国形成了社会利益的多元化，经济和社会的发展，加入WTO的大形势，这些都要求我们在政府体制方面逐步完善。但是，政府体制改革是一项十分复杂的工程。
　　我们没有现成的经验可以照搬。
　　许多西方国家，包括东欧、前苏联，他们的做法和制度可以为我们提供一些借鉴。但是，任何国家的经验都具有独特性。因此，中国的政府体制改革必须根据实际情况，根据国情，尽量在现有的制度框架内，增加新的因素、新的功能，来完成政府体制改革。
　　在这个问题上，邓小平“摸着石头过河”的理论具有极大的智慧，可以作为我们的指导。我理解，这句话有两个方面的意思。一方面，他要过河，对河那边是一个什么样的景象，他心里大致有数，而且非常向往，目标是很明确的。另一方面，河里面结构复杂，而且可能暗礁丛生，不易过去，所以要慎重，走一步，摸一步，踏实了，比较确定了再走。
　　但有些人错误地理解了小平同志的观点。有些人只摸石头不过河，每天把石头摸来摸去，但没有一个清晰的目标，不想“过河”，他们口口声声渐进改革，却不知道往哪里改，甚至过河的冲动都没有。现在来讲，过河的目标还相当重要。
　　还有一些人以为，我们完全可以利用先进仪器测量出河里究竟有哪些
　　暗礁，哪些漩涡，可以构建出一套完善的理论框架，不摸石头也可以过河。诚然，20多年以来，我们的政府、学术界、广大人民的认识水平有很大提高，对我国面临的问题有了更清楚的认识，对河的结构有更清楚的了解。但我们千万不要过分自信，人类对社会问题的认识能力是非常有限的。不要以为我们已经完全理解了河的结构，我们可以不摸石头就直达对岸。
　　另外，改革总的原则是要以现有的资源为基础，先立后破，在立中破。
　　在原有的框架内，改造某些制度，注入新的内容。比如说人民代表大会制度，就不要把它推倒重来，成立国会，没有这个必要。而是应该在实践的过程中逐步朝着建设现代国家的目标努力。以前流行的说法是不破不立，破字当头，立在其中。但我认为在政府体制改革中，应当尽量挖掘现有制度资源，逐步对现有制度赋予新的内容，通俗地讲就是：不立不破，立字当头，破在其中。