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  增量民主与政治改革       
增量民主与政治改革
[ 作者:俞可平    转贴自:网络    点击数:372    更新时间:2016-10-25    文章录入:admin ]

 

 

  人民民主是社会主义的本质和生命。没有民主,就没有社会主义的现代化,没有人民的自由幸福,没有国家的长治久安,没有中华民族的伟大振兴。不断地走向民主,是不可逆转的中国政治发展道路。中国特色政治发展的理想路径,就是通过增量改革来逐渐推进中国的民主治理,扩大公民的政治权益。因此,我把它称为“增量民主”(Incremental Democracy)

  

  增量民主的意义

  

  所谓“增量”,是相对于“存量”来说的;而民主中的“存量”是指已经取得的政治民主的成就和经验。建国以来,尤其是改革开放30多年来,中国民主发展已积累了可观的存量,其主要内容可归纳为以下三个方面:第一是基本民主制度的确立,包括人民代表大会制度、政治协商制度、党内民主制度、基层民主制度、区域和居民自治制度;第二是民主政治的进展,特别是在公民社会、基层选举、居民自治、依法治国、权力监督、政府决策、政务公开、公共服务等方面所取得的成就;第三是以自由、平等、公正、人权、法治等为核心理念的新型政治文化的形成。

  这些文化、制度和实践都属于“存量”的范畴,它们为民主政治的进一步发展奠定了必要的基础。与此对照,所谓“增量”就是新增的政治权益,而所谓“增量民主”就是在不损害人民群众原有政治利益的前提下,最大限度地增加新的政治权益。根据增量民主的思路,所有政治改革都必须在不损害公民已有合法权益的前提下,尽可能地增加原来所没有的政治利益。通过逐渐放大新增的利益,使得人民群众实实在在地感受到政治改革的好处。简而言之,增量民主期望通过持续不断的政治改革,达到政治生活中的“帕累托最优”,即最大限度地增大人民群众的政治权益。

  在阐述“增量民主”概念时,不少人可能会想起另外一个相近的概念,即“渐进民主”,并且容易将这两者相混淆。一些学者已经不加区分地将两者视作同一范畴。其实,这两个概念之间存在重大区别。尽管“增量民主”与“渐进民主”在概念和形式上有所相似,但实质上代表着两种不同的政治民主化路径。

  “渐进民主”主要是一个时间性和过程性的概念,而“增量民主”则主要是一个空间性的和后果性的概念。具体而言,“渐进民主”是指在时间上逐渐推进,在层次上逐渐递延,在实现方式上反对任何激进式的改革。“增量民主”着眼于民主的后果,它强调社会政治利益总量的增加。“增量民主”指的是,在不损害公民原有政治利益(存量)的前提下,通过推动改革,创造新的政治增量来全面推进民主进程,从整体上增加人民群众的政治权益。虽然在时间上和方式上,“增量民主”也反对休克式的改革,但“增量民主”观点的实质在于改革中确保实现“帕累托最优”的连续过程。相对于民主的过程而言,“增量民主”更加强调民主的效益。

  从程序上来说,“渐进民主”强调过程的渐进性,但在推动民主进程的方式、方向、层次等方面缺乏明确的程序性策略。因此,从哪里入手,向哪里推进,在“渐进民主”中并无内在的规定性。“增量民主”则明确地提出了推进中国民主进程的重点步骤,以及推进中国民主治理的合理路径。它主张优先发展党内民主和基层民主,以此带动社会民主和高层民主。党内民主意味着民主从权力核心向外延的扩展;基层民主意味着民主从下层向高层的演进。根据“增量民主”的逻辑,中国既要适时进行突破性的政治改革,又要维护社会政治的稳定有序,从而增大公民的权益。

  从方式上来说,“增量民主”强调“点”和“面”的同时突破,强调“以点带面”的制度创新,试图通过政府创新所新增的政治利益,来确保改革过程中的“帕累托最优”。而渐进改革则主要关注“点”的改革,很少涉及“面”的突破。因此,“增量民主”除了强调“以点带面”的试点改革外,还特别强调地方的政治改革,竭力倡导扩大地方改革的空间,增大地方的改革自主性,呼吁中央政府要善于将地方的先进改革实践上升为国家的正式制度,从而及时地在更大的范围内加以推广。

  

  增量民主的目标

  

  民主的根本意义,就是人民当家作主,或人民的统治。根据增量民主的观点,治理和善治的理念对于21世纪的民主政治具有特别重要的意义。人类的政治理想正在逐渐从传统的“善政”转为现在的“善治”。善治将是人类在21世纪最重要的政治合法性来源。从长远看,“增量民主”的最终目的就是为了实现“善治”的理想。从政治学意义上说,治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治(government)既有相通之处,也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于,统治的主体只能是政府权力机关,而治理的主体可以是政府组织,也可以是非政府的其他组织,或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身,而治理的着眼点则是整个社会。正像政府的统治有“善政”(good government)与“恶政”(bad government)之分一样,治理亦有“善治”(good governance)与“恶治”(bad governance)之分。善治是公共利益最大化的管理过程,是政治生活中的理想状态。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。它有以下10个要素:

  1.合法性(legitimacy)。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系,从法律的角度看是合法的东西,并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性。合法性越大,善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的权益,从而获得其政治认同。所以,善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的各种利益矛盾,以便使公共管理活动实现最大限度的公共利益。

  2.透明性(transparency)。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高,善治的程度也愈高。

  3.责任性(accountability)。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行应当履行的职能和义务,就是失职,或者说缺乏责任性。公职人员和管理机构的责任性越大,表明善治的程度越高。在这方面,善治要求运用法律和道义的双重手段,增大个人及机构的责任性。

  4.法治(rule of law)。法治的基本意义是,法律是公共管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为,管理社会事务,维持正常的社会生活秩序;但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义说,法治与人治相对立,它既规范公民的行为,但更制约政府的行为。法治是善治的基本要求,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有善治。

  5.回应(responsiveness)。这一点与上述责任性密切相关,从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高。

  6.有效(effectiveness)。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义,一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高,管理的有效性也就越高。

  7.参与(participation)。这里的参与首先是指公民的政治参与,参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与,还包括公民对其他社会生活的参与。后者可能会越来越重要。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。

  8.稳定(stability)。稳定意味着“国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等”。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境,很难有经济的高速发展和民主政治的有效推进。对于发展中国家来说,社会稳定更具有特别重要的意义。因为发展中国家相对于发达国家来说,经济比较落后,制度化程度低,社会的不稳定因素尤其突出。所以,社会政治的稳定程度,也是衡量善治的重要指标。

  9.廉洁(clear and honest)。主要是指政府官员奉公守法,清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权寻租。严重的腐败不仅会增加交易成本,增大公共支出,打击投资者的信心;而且会破坏法治,腐蚀社会风气,损害社会的公正,削弱公共权威的合法性。所以,公共权威的廉洁直接关系到治理的状况。

  10.公正(fairness and justice)。作为一种基本政治价值,社会公正就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配,它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。具体地说,公正指不同性别、阶层、种族、文化、程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。在当代,作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人、富国与穷国之间的两极分化,维护妇女儿童、少数族群、穷人等弱势人群的基本权利。

  

  增量民主的途径

  

  从某种意义上说,增量民主并不是一种政治制度的框架,而是通往民主政治的一种发展模式,其强调的重点不在制度和结构,而在于过程和路径。增量民主特别强调以下几点。

  第一,以最小的政治成本取得最大的政治效益。正在或者将要进行的政治改革和民主建设,必须有足够的“存量”。即必须具备充分的经济和政治基础,必须与既定的政治经济体制和社会经济发展水平相一致,尤其是,必须拥有现实的政治力量,必须符合现存的政治法律框架,具有法学意义上的合法性(legality),不能违背现有的宪法及其他基本法律。

  第二,政治发展要突破而不要突变。政治改革和民主建设,必须在原有的基础上有新的突破,形成一种新的增长,是对“存量”的增加。这种新的“增量”,不是对“存量”的简单数量增长,而是性质上的突破。不仅具有法学意义的合法性(legality),也要有政治学意义的合法性(legitimacy),即对于社会进步和公共利益而言具有正当性,并为绝大多数公民自觉认同。当这种政治学意义上的合法性与法学意义上的合法性发生明显冲突时,有关的法律就应当做相应的修正。

  第三,这种改革具有“路径依赖”的特征,其发展进程表现为不时地有所突破,但不是政治过程的突变。虽然这种突破可能意味着质变的开始,但质变的过程通常是缓慢的,并且不能离开先前的历史轨道,是历史发展的某种延伸。

  第四,根据增量民主或增量政治改革的思路,深化党内民主和基层民主应当成为目前我国政治体制改革的重点突破口。深化党内民主,首先要完善和切实执行党内的各种民主选举制度和民主监督制度,要使党的各级领导真正由党员或党员代表选举产生,并对自己所领导的党员和人民群众负责。深化基层民主,不仅要把重点放在已经推行的村民自治、居民自治或其他社会自治上,而且要不断探索和扩大新的基层民主形式,如乡镇领导和县市领导的选举方式和决策方式的改革等。

  增量民主实质上是在中国目前的政治、经济和文化条件下,推进中国民主治理的一种战略选择。推进增量民主有以下几个关节点:

  

  1.程序民主决定实质民主。

  

  所谓民主,就是一系列保证公民实现自由、平等和其他权利的制度和程序。实质民主与程序民主相辅相成,不可偏颇。在中国目前的现实政治条件下,程序民主具有特别重要的意义。社会主义民主政治的核心问题是人民的政治参与,人民的参与过程是实现民主的根本途径。参与本身就是一种人民行使民主权利的方式和表现。一部规定“主权在民”的宪法固然是重要的,但仅有规定公民民主权利的法律是远远不够的。对于现实的民主政治而言,宪法和法律的条文固然重要,但同样重要的是对这些条文内容的动态控制以及实现这些条文的实际程序,民主必须像陀螺一样运转起来才有实际意义。

  

  2.民主政治需要公民社会。

  

  随着社会主义市场经济的确立和民主政治的推进,一个相对独立的公民社会在中国开始出现,并且对社会的政治经济生活发挥日益重要的作用。公民社会是民主政治的基础,没有健全的公民社会,就不可能有高度发达的民主政治。从某种意义上说,社会主义民主的发展过程也就是公民社会不断扩大而政治国家不断缩小的过程,是不断还政于民的过程。根据增量民主的观点,党和政府应当积极培育社会主义的公民社会,鼓励社会组织在提供公共服务、扩大公民参与、建设和谐社会和提高执政能力方面的重大作用,积极主动地与合法的社会组织建立合作伙伴方面,努力实现官民共治的理想政治格局。

  

  3.党内民主带动人民民主。

  

  党内民主带动人民民主的过程,是民主从权力核心向外围扩展的过程。中国共产党是唯一的执政党,掌握着国家的核心权力,不仅是实现中国现代化的核心力量,也是推进中国民主化的核心力量。按照增量民主的逻辑,中国的民主政治不仅不能离开中国共产党,而且在很大程度取决于中国共产党自身的民主化,特别是中共从革命党转变成执政党的进程。

  作为8000多万人的大党,中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主,就意味着没有核心权力层的民主。从中国的实际情况看,市场经济是党组织和政府引入的,公民社会是党组织和政府引导的,基层民主是党组织和政府倡导的,法治进程也是党组织和政府推动的。同样,中国共产党也是中国的民主进程的主要推动者,以党内民主带动人民民主,是中国民主治理的现实途径。在全球化和现代化的新历史条件下,从某种意义上说,中国共产党的先进性将在相当程度上取决于其推动中国民主化的实际进程。但是,同时必须清醒地看到,“以党内民主带动人民民主”,这一命题本身就意味着,党内民主不是中国民主政治的根本目标,人民民主才是最终目标。

  

  4.依法治党带动依法治国。

  

  党内民主带动社会民主,势必要求“依法治党”带动“依法治国”。从根本上说,民主与法治是一个硬币的两面,互为条件,不可分离,它们共同构成现代政治文明的基础。宪法和法律对人民民主权利的保障,是民主政治的基本前提,没有这个前提,就谈不上民主。若没有法治,公民的民主权利就有可能随时被剥夺,公民的政治参与就有可能破坏社会稳定,民主进程就有可能导致秩序的失控。法治的实质意义,是宪法和法律成为公共生活的最高权威。任何个人或任何组织都必须在宪法和法律的范围内活动,必须服从法律的权威,在法律面前人人平等。这样的一种法治,只有在民主政治条件下才能真正实行。没有法治即没有民主,对于我国来说,法治的实现程度,几乎也就是民主的实现程度。在坚决推行依法治国的同时,也要坚决实行依法治党。正像党内民主带动人民民主一样,也要通过依法治党带动依法治国。依法治党的基本意义就是,党领导人民制定法律,党本身必须在国家宪法和法律的框架内活动,党的政策和规定不得与国家的法律相抵触,一切党组织和党员领导干部都必须严格遵守国家的法律和党的规章。

  

  5.基层民主向高层民主推进。

  

  逐渐由基层民主向高层民主推进。中国现阶段民主政治的重点和突破口是基层民主,一些重大的民主改革将通过基层的试验逐步向上推进。改革开放以来,基层民主一直是中国民主政治建设的重中之重。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会,都没有例外地强调基层民主的重要性。基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利,是全部民主政治的基础,意义尤其重大。此外,优先发展基层民主,从基层民主逐渐向上推进,也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。中国的基层政权包括县市、乡镇和村落社区三个层面。中国基层民主的突破始于村民自治和社区自治,经过近30年的发展,基层民主的重心应当逐渐从村落社区转向乡镇和县市。扩大县乡领导人公推直选的范围、增加公民直接参与的渠道、推进基层社会自治、转变城乡治理结构和治理方式,都应当是基层民主治理改革的重点内容。

  

  6.动态稳定取代静态稳定。

  

  民主化过程最大的威胁是社会的稳定,对于转型时期的中国来说尤其如此。中国的所有改革必须维持社会安定,“稳定压倒一切”有其合理基础。但是,在社会主义市场经济和民主政治条件下,我们所要达到的不再是一种“传统的稳定”,而是“现代的稳定”。传统的稳定是“以堵为主”的静态稳定,其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过压制的手段维持现存的秩序。与此不同,现代的政治稳定则是“以疏为主”的动态稳定,其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡。

  以公民对某些官员或某个政府行为的不满为例,我们可以有两种处理办法。一种是通过各种手段禁止公民表达其对某些官员或某个政府机关的不满,用强制的方式来维持现存的政治平衡。另一种是让公民通过合适的渠道表达其不满,然后根据公民的不满和政治生活中新出现的问题及时调整官民关系,用新的政治平衡去替代旧的平衡。前一种方式就是我们所说的传统的静态稳定,后一种方式便是现代的动态稳定。动态稳定的实质,是用新的平衡代替旧的平衡,它绝不是像“文革”时期那样的无序状态,而是使秩序由静止的状态变为一种过程的状态,真正达到中共十五大报告中所指出的“在社会政治稳定中推进改革、发展,在改革、发展中实现社会政治稳定”。

  总而言之,增量民主是在中国目前特定的条件下,以现实的政治手段达到理想之政治目标的一种政治选择,其重点在于确保民主进程中的帕累托最优,其目标是通过一系列的制度创新来持续地推进中国的民主进程,最终实现善治的政治理想。

 

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