对于中国的司法建设，我曾发表若干散论，社会褒贬不一。鉴于司法关涉国本，大是大非必须澄清，我谨献此文供各界评说。

　　　　一、司法建设的政治责任

　　司法建设成败与否，直接关涉执政党的地位。因为司法不畅，群众到处上访，群体性纠纷频发，严重损害了党的形象，影响政局稳定。对于司法腐败的深度和广度，腐败背后深层原因，共产党要有高度的政治警觉并作深刻的理论研讨，从而集中政治力量，举全党和全民之力，建设人民司法制度。

　　这样的判断决定了，司法改革应当由执政党来主导。司法改革十年，效用不彰，原因之一是法院在主导司法改革。法院主导司改，存在无法克服的障碍：一、无法理顺人民与司法、政府与司法、人大与司法、检察与司法、法院与法院之间的权力关系。正本才能清源。不去理顺基础关系试图建设司法，犹如沙滩筑城，一场游戏一场梦。二、司法改革是权力的再分配，涉及20万法官与近千万党政官员的权力调整。阻力之大，变革之难，超乎想象。责任重于泰山，压力重于泰山，而法院根本无力承担。三、法院主导司法改革，难免自我谋利，将权力留给自己，责任交付人民。

　　未来的司法改革，有人主张由人大主导，笔者也曾有此言论。于今看来，此议不妥。共产党作为执政党，对国家负有政治责任，司法建设仍应坚持由执政党主导。执政党主导司法建设，应当最大程度地发扬人民民主，通过民主决策和科学决策，形成法律草案交给人大表决实施。比较法上，由执政党团主导改革、制定法案，通过党团在议会的议员交付表决，所在多有。

　　　　二、司法改革应当先行

　　有人认为，司法诸病缘于政治积弊，他们没有看到，政治改革不仅包括政党制度改革、民主选举，还包括立法、行政、司法等具体国家政权制度的改革。政改必须落实到具体政权制度改革，否则即为空谈。司法权作为国家权力之一，其改革属于政权改革重要组成部分，当然这不反对其他政权领域也需要改革。在政治改革整体推进过程中，执政党从战略上应当优先实行司法改革，将司法改革作为政治改革的重中之重，重兵先行突破。理由：

　　1、司法是正义的最后一道城墙，只要司法能够维护基本的正义，人民就会遵守国家的法律秩序，否则人民只能到党、政、人大等各机关寻求正义。而这些机关并无提出正义的日常性财政、人事和程序保障。当人民通过制度程序无法寻求基本正义之时，非制度化的反抗必将持续地、全方位地出现，小则出现局部动荡，大则出现政权危机。

　　2、法院是实施法律的重要机关，法院不法，法律止于法院，执政党的惠民政策和法律落空。法院失控意味着政府失控。就控制政府而言，通过法院的控制之所以优于通过政党、人大、上级政府的控制，是因为法院有一套完备的程序。人民和政府的纷争，可在法院内有序地进行。

　　3、人事阻力小，成功概率大。政治改革如优先选择党政系统，涉及官员近千万，人事阻力难以克服。数次行政改革未达理想目的，与突破口选择不当有很大干系。司法改革涉及的法官充其量20万人，成功几率大。

　　　　三、法官职业化与司法民主化不可偏废

　　司法独立是指司法独立于官僚，而不是指司法独立于人民。独立于官僚又独立于人民的司法，必将走向独裁。人性弱点的普遍性决定了法官是人不是神，法官必须接受监督。法官不接受来自于人民的监督，就必然接受来自于官僚的监督。监督官僚与被监督官僚一体化的天然动力，最终将使法官与官僚一体化。缘此，司法建设应在法官职业化与司法民主化两方面同时推进。法官职业化已有诸多宏论，东施无须效颦，此处专谈司法民主性建设：

　　1、完善人民陪审制，让人民有效参与审判。要从根本上扭转人民陪审员成为“人民陪座员”现状，让人民审判人民，实现司法的法律性和人民性统一。国外司法审判无论对错，人民鲜有上访，原因之一是人民在审判人民。对人民判决不服，上访又有何用？参照我国的法官人数和国际上法官与陪审员的配比，我国应配备60万—80万的陪审员。陪审实在化的要点在于：一、法庭组成人员中，陪审员要多于职业法官，保证陪审员联合行动可以否决职业法官的意见。二、陪审员每年在法院轮值十天或半个月，坚持陪审员“随机挑，当庭判”的原则(指形成生效判决意见，而非判决文书)，防止陪审员官僚化和丧失独立性。三、有期徒刑以上刑事案件、行政案件、一定金额以上民事案件，请求陪审应当成为宪法上的权利。

　　2、最高法院制定司法解释，属于社会规范的一种，不能仅仅征求权力部门的意见，必须动员律师和其他社会成员有效参与，杜绝少数法官闭门为社会立法现象，防止法官专断，防止因腐败而解释，因解释而腐败。

　　3、让人民评估司法绩效。司法有无绩效，人民有权评估。建议中央政法委仿效中组部，开展对司法满意度的民调。调查是决策的基础，也是厘清改革主导者政治责任和历史功过的事实基础。人民对司法的满意度如何？对司法有何新需求？这些问题不能由法院回答，要由社会回答。准确地把握人民群众新需求，将会增加改革者的决心和勇气。

　　4、人民有效参与法官的遴选。对法官的提名，应征求律师、检察官和社会各界意见。提名确定后应有效地公示，搜索潜弊，访问民情，实现党的意志与人民意志有效结合。

　　　　四、法院收归国家，法官全国巡回

　　地方民主化实践必将与现行的中央管理地方的诸多手段相冲突，如果不能有效地改革中央管理地方的手段，地方民主化实践难以成功。民主改革应当“宏观稳定，微观搞活”。民主的前提是集中，这应当是中国式民主改革的基本思路。由此出发，司法中央化改革应当优先于地方民主化改革，至少应同步推行。

　　执政党通过对地方人事控制和党纪检查，有效地树立了中央权威，保证了中央的宏观动员能力和控制能力。就行政控制而言，上世纪90年代以来，对于重要行政部门实行中央或省垂直领导。此外，现行的中央与地税分税制，强化了中央的财政能力，使地方在财政上依赖于中央政府。正是通过这种人事和财政手段，中央保持了绝对权威。

　　这些手段虽然有力地保障了中央集权，但弊端不容忽视：一、地方民主制度虚化。二、上级政府的监督虚化。当地方人民无法有效监督政府，监督的责任自然落到执政党和上级政府。经验一再证明，官僚之间具有一体化的天然本性，在人民监督不能有效发育之时，上级与下级往往沆瀣一气，监督落空。为了加强中央监控，近来又有了中央部委在地方设立督察机构之举措。问题在于，如果民主不能发育，督察者与被督察者仍会一体化，结果难以乐观。

　　在监督机制一再失灵背景下，地方民主化实践悄然前行。在公众和学界为地方民主化试验鼓掌相庆之时，我们必须清醒地看到，如果地方民主化落到实处，地方保护主义就有其正当性和必然性。地方之间利益冲突，地方与中央的利益冲突势将加剧，并失去协调和控制机制。地方官员将更多地考虑地方利益而不是国家法律和中央政府。民主要发展，国家要统一，其间矛盾如何调处？一个有效的方法是司法中央化，中级以上法院进行收归国家。法官由全国人大任命，并在全国巡回。执政党将其政策法律化，由国家的法官代表国家执行。法院国家化涉及到宪法、法院组织法、诉讼法等系列法律修改，是一浩大工程，中央应未雨绸缪，全盘斟酌。从国家稳定和统一的角度考量，法院中央化必须优先于地方民主化。

　　为保障司法独立审判，加强司法权威，中院以上法官由全国人大任命，他们是国家派驻各地方的法官，而非地方的法官。为保证法官的公正性，必须彻底切断法官与地方千丝万缕的联系，国家法官必须全国巡回。制度上，给予他们丰厚的待遇，不仅任职期间衣食无忧，退职以后待遇也应基本不变。

　　　　五、各级法院重新定位并改组

　　国家设立四级法院，功能并不相同。由于对各级法院定位不准，近年来司法改革出现失误。具体有以下几点：

　　1、最高法院。最高法院属于政策性法院，而非事务性法院。其审理案件，应属于具有重大政策意义和法律意义的案件。最高法院的功用并非在其公正性，而在其法律性和政策性。公正属于制度性公正，而非人的公正。如果制度合理，基层法院和最高法院在公正性上，并无区别。缘此，对于基层法院司法不公问题，不能指望通过提高审级制度来解决，而要变革基层法院的组织和程序。港澳特别行政区法院审理案件，最高法院从不监督，但未闻其存在公正性流弊，因为特区法院有一套行之有效的司法制度。不解决基层法院的制度缺陷，试图通过加大最高法院的监督力度来提升司法公正，属于典型的本末倒置。其流弊有：

　　1)最高法院引火上身。纠纷所在地即矛盾所在地。公正总是个案的公正。最高法院一旦侧重解决公正性问题，必须自身审理大量案件。最高法院成为纠纷的纠集地和矛盾的发生地。由于最高法院事实上无力通过诉讼，解决全国法院的公正性问题，当事人对正义的最后希望，演变成对正义的最后绝望。最高法院的最高权威最终受到损害。

　　2)最高法院成为最大法院。十年改革，最高法院成了最大法院，最高法院成为最大法院其弊端在于：一、最高法院法官腐败风险无法控制。最高法院掌握最终审判权。因此，最高法院法官腐败的风险远远高于下级法院。如果制度相同，最高法院法官的腐败率应当高于下级法院。权力最高，人数最多，最高法院控制自身腐败难度可以推知。二、加大人民诉讼负担。当事人千里迢迢诉讼，法官不远万里查证，当事人苦不堪言。

　　3)最高法院法出多门，矛盾裁判源源不断，加剧下级法院司法混乱。最高法院有着100—200法庭，各法庭法官对法律和政策自有标准。最高法院每天输出大量不同的裁判，矛盾裁判不可避免。下级法官或无所适从，或各取所需。上下其手，流弊无穷。

　　解决的方法是，最高法院定位于政策性和法律性法院，只解决具有重大政策和法律意义的纠纷，不主要解决司法公正性问题，原则上不审理二审上诉案件，只通过专门程序，审理具有审判价值，具有指导意义的案件。规模上逐年压缩，最终至50人左右。裁减下来的法官，充实至高院或中院，成为巡回法官。

　　2、基层法院。基层法院属于事实审法院和事务性法院。不承担政策研究和其它非审案事务，全心全意案件审理。纠纷在基层，解决在基层，基层必须配重兵。必须通过完善基层法院司法制度，提升基层司法公正性，降低案件上诉率和再审率。政策上上级法院的法官必须从基层法官中遴选，基层法院院长、庭长从上级法院空降的做法，应当废止。基层法院法官，应当地方化而非中央化。主要理由是，基层法院是主要事实审，法官必须了解当地风土民情。从可行性角度，国家不可能将数以万计的基层法官，全部中央化并在全国巡回。由于中级以上法官必须从基层遴选，机会均等，这并不影响基层法官的积极性。

　　3、中级法院。中级法院虽然承担案件的事实审理，但更应侧重于法律适用的把握。其法官属于中央法官，而非地方法官，通过案件审理监督地方法院和政府，保证国家法律和政策在地方得到准确和统一执行。

　　4、高级法院。高级法院应是法律法院，原则上不审理案件事实。通过有限的二审或再审，解决下级法院审理中出现的法律疑难问题。法律和司法政策研究，对下级法院的监管管理，应是高级法院的重要职责。

　　为弱化各级法院审判案件的经济动力，让各级法院各就其位，制度上司法经费应与案件受理费进行根本性的切割。

　　　　六、清理法官队伍，重塑司法形象

　　只有面对现实，才能生发政治责任感、紧逼感和决断的政治勇气。司法窝案频出，贪官级别之高，让人瞠目结舌。对于司法腐败的深度和广度，执政党要勇于面对，不能回避。据2003年两高工作报告：全国共查处违法违纪法官794人，其中52人因涉嫌职务犯罪被追究刑事责任。在制度没有变迁的背景下，法官犯罪率不会下降。由于法官犯罪查处难度相对较大，实际犯罪人数可能远远高于此数。法官违法犯罪的绝对数以及在法院干警违法犯罪总人数的比例都呈上升趋势；法官中的领导干部(院长与副院长)违法犯罪的数量与级别呈上升趋势；法官违法犯罪现象在各级法院颁布基本均匀。

　　正是对法官队伍现状的深忧，个人认为，执政党对于司法腐败的状况要有准确的判断，从而坚决整顿。建国初，董必武院长谈及司法队伍建设时，曾语重心长地告诫：“把武器交给不可信赖的人(不管他有多大才能和学问)，那是要犯错误的！”整顿司法队伍，需要借助政党和人民的力量，人民法院要开门整风。

　　司法建设30年，尚未取得满意的收成，教训是什么？教训是，司法建设绝非一日之功，其难度远远超过人们的想像。执政党和社会各界，对司法整顿和制度重建的重要性和难度，应当有深刻而清醒的认识，采取重大的政治决策并投入重大的政治力量。当然，在清理法官队伍的同时，必须对法院组织制度和诉讼制度进行重大改造，否则，前脚赶走狼，后脚迎来虎。