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  公共服务,公益服务,政府与市民         
公共服务,公益服务,政府与市民
[ 作者:(德国)白小川(欧盟委员会人类社会发展部主任)    转贴自:本站原创    点击数:5742    更新时间:2004-11-15    文章录入:水木

[本论文仅是作者自己的观点,不代表欧洲共同体。]

  引言
  我想结合欧洲公共服务与政府及其服务对象对公共服务所作出的反应和在公共服务政策上的经验,就中国政府公共服务与政府改革提出探讨意见。因为中国一方面是一个拥有大量贫困和相对贫困市民的发展中国家,需要良好的基本的社会和其他服务,另一方面又是高度发展的重要的全球经济行为体中的一员。因此在我看来,为贫困者提供服务和调整政府角色对全球化的影响,对于希望近几十年发展成为平等的小康社会的中国从两方面来看都是至关重要的。
  为什么是至关重要的?首先中国是一个自身存在着矛盾的国家,在融入全球化的阶段中,肩负着从50年代一直到90年代国家计划经济占居GDP带来的后果;中国同时拥有高度发达和极度贫穷的地区,即使在一些非常发达的省份。收入差距正在上升,并且涉及范围广泛。政府的长期目标是建立全面的小康社会。
  其所以至关重要还在于政府\社会服务和市民决定社会模式。我们欧洲人为自己自豪,并区别与美国人。中国改革进程将导致一个什么样的社会模式?全面小康社会如何界定?如何实现?思维方式起到什么作用?全球化扮演什么角色?世界上其他的模式对中国人的思维有何影响?
  令我欣慰的是海南的这次论坛为这一系列事宜提供了一个平台,中国改革发展研究院聚集了如此众多的各界参会者对此进行公开的探讨,中国改革发展研究院在此领域的研究久负盛名。
  有些概念的界定是必要的,我将在论文的后面提出。我建议首先关注一下这些事情与行为体之间的关系。
  第一部分:公共服务传送的责任范围以及公共利益保障
  国家、社会、市民和市场有关事宜
  整个问题有6点;
  国家、政府与经济的角色
  国家、政府与社会的角色
  为全民提供的各种服务的重要性
  公民在经济、社会和提供服务方面的角色
  市民与政府之间的关系
  如何处理这一复杂关系
  潜在的问题涉及到围绕着众所周知的“市场”及其理解上的误区。有必要提醒读者这一概念进入中国宪法的曲折的历程。西方同样如此。有许多关于市场角色的争议,以及主张极端推崇和贬斥国家控制全部领域或相反的做法。如此说来,这种概念的界定存在着许多中间道路以及特定的国家与作为国家历史产物的市场之间的关系,以及传统与文化,占主要倾向的国际性、多民族、跨国和国际行为体之间的关系。
  透过种种表象,我们应当关注基本的情形,即公共服务的提供以及预期结果。从这一需求出发(或预期结果)或许可以找到符合实际的解决方法和建议,而不是停留在谁应当和怎样提供服务此类的问题上。
  我们会发现许多可行的解决办法。这应当是在一个保持良好平衡的基础上的政治决策。一种适合现有特定的服务的地区和时间的平衡。这些解决办法随着时间而变更。在西方有,在中国也有。只要稍作回顾(自己国家或其他地方)有助于获得一个有趣的观点:比如:考察1000年、500年、250年、100年、50年前,谁负责提供你们国家的教育,我相信你会发现很多有趣的现象,那是一种由私人、集体、社团包括的宗教社团,以及公共服务提供者对不同类别的群体的服务之间的混合。
  你可以继续深入考察能源供应。供水、健康服务、取暖、垃圾清理(后者可能导致全球范围内滋生猪和老鼠)我们可否在我们参会者之中很快做一了解?在我的国家德国,比如邮电服务在16世纪由一家私人公司发起,火车和出租车在21世纪逐步放开之前只有到19世纪才占据垄断。
  我们谈论什么样的服务予以界定
  我认为首先应当区分出公共服务中针对于服务提供者大小服务的含糊指意。服务类型是多方面的,也许我们可以简化为“基本社会服务”、“经济型”公益服务和“政府服务”。
  欧洲经合组织在公共基金服务竞争与效率研究时没有给出它的定义,而只是简单地使用基金来源(公共基金、来源于一般税收或强制保险)作为其主要特征。但是欧洲经合组织简单区分了三组服务。(1)用于个人的服务,如教育。对孩子和老年人以及残疾人的照顾;(2)技术服务,如垃圾清理和道路建设(3)保卫服务。公安部门和公共治理。据统计这些服务构成了经合组织国家五分之一到三分之一的GDP比值。其绝大部分是公开基金,但不是所有服务需要通过公共服务机构来提供。
  运用中的概念(这些作为论坛期间讨论的提议)。
  1、基本社会服务。
  2004年世界发展报告(世界银行,2003年)中有一个概念:“谈及金融、供应、或调整对卫生和教育成果,全世界的政府都显示出对人民健康和教育的责任。为什么?首先,这些服务是一种市场失灵。因此,由私营部门谋利,很难达到社会所要求的健康与基本教育标准。第二,基本的健康与基本教育作为人权的基本考虑。普遍人权宣言提出个人生活标准以及对个人及其家庭充足的健康福利。(等等)不管传达这些问题有多么困难,公共离不开健康与教育,挑战在与看与私营、集体、外部合作伙伴,能不能满足这些基本责任的要求。(第三页)
  有趣的是,定义中已经包含了对“市场”的参考内容,而且在实质上几乎是保守的。可以增加诸如清洁,安全饮水供应等基本服务。这些“软”性服务的主要特征是与他们联系的个人与它们实现的结果很难量化,不易检控与管理,或者提供的服务不仅需要考虑政策决策者(政府)也要考虑最终的受益者。
  2、公共利益的经济服务。
  这里我将使用2004年5月《欧委会公共利益白皮书》中的概念:(com2004:fimalhttp\\europaeuint/comm/secretariatgeneral/serviesgeneralinterest/indexenhtm)。
  公益服务。
  “公益服务”这一用语很难在约定本身找到(欧盟),它源于《大众经济利益服务》中的用语,在共同体中得以实践,在条约中被使用。它的概念比《大众经济利益》一词要宽泛。包括市场与非市场服务,其中具有大众权威阶层服从于特定的公众服务的义务。
  公益经济服务。
  公益经济服务一词在条约第16条,86款(2)中使用。但在条约或其他次要条文中都未作界定。然而,在共同体执行中就该用语是指成员国还是共同体服从按照公益标准为特定大众服务的经济性质方面存在广泛的争议。公益经济利益的概念涵盖了特定的服务。这些服务由大型的网络产业部门提供,如交通,优电服务,能源与通讯。然而,这一用语同样延用到其他服从于大众服务义务的经济活动中。
  公众服务
  公益服务和公益经济服务的用语不应当与公众服务一词混淆,这一用语缺乏精确,它可以有不同意义,从而可能会导致混乱。有时它针对一般大众所提供的服务,有时它突出在公众利益中所确定的特定角色,有时它指所有者或提供服务的实体的状态。
  公益服务倾向于具有经济性和技术性质,这样更容易在结果中监控,他们通常是公用事业,公交运输和其它技术性质,这样更容易在结果中检控,它们通常是指公用事业,公交运输和其它技术服务。它们更容易将经济激励、竞争、缩减、和市场机制融入同一系统。
  提及“公共服务义务”表明,即使试图区别这些概念,然而这并不容易。很明显,公共利益的注解不容易抽象描述,它可以是标准化界定,但它并非广泛适用。公共利益是一个定义,一个具体化为大众要求和代表大众利益所有不确定性形成的决定。
  3政府服务。
  在这一题目下,我想将由政府服务和非本质上经济性(虽然对经济不是没有影响)以及政府的主要的调整的角色包括其中,这包括一般的行政管理和法规,警察机关和传统上与国家主权相联系的防卫(欧盟是一个例外)。我增加这方面的内容,事关政府所拥有的途径,而不服务本身(比较第一部分的基本社会服务传送)因为它是转变中国政府职能的一个至关重要的方面,也是由包办一切、事事插手的政府更趋于在法治框架(法治)转变的必由之路。在中国前几年已经成为一个关键的争议点。这次研讨会从根本上来说同样如此。近期的中共党中央16届四中全会向全党机关发出以法治国的指示。
  谁来界定公共利益
  管理公众利益不是政府的主要角色之一吗?但是谁来界定?作为一个代表性的政府民主制度,如欧洲民主,问题的答案看起来是显而易见的。公共利益被人民和代表来确定(通常是国会),至少在理论上如此。在中国的体制下,公众利益是由中国共产党从上到下所确定,其合理性不同于西方政党。
  一个国家选择什么样的政府体制,有不断来自全球化的压力,这就要求政府在法律法规的基础上治理。(在中国依法行政)许多法规如WTO规制和相关的国际会议,或国际性人权协定(契约)。作为一种特例,欧盟直接制定高于国家的法规,欧洲法高于国家法,由欧洲司法院制定并具有强制性,其权限凌驾于国家最高法院,这在国际组织中是很特别的。从其内部来看,欧盟似乎象征不同法规权利层次的联邦国家。欧盟本身近年来致力于促进欧洲治理,采取更好的法规措施(比较第二部分)。
  一些国际法规的影响涉及到公众经济利益,但对于基础性社会服务的影响要小得多。如WTO将这些领域交给国家,因为这些服务是无法替代的。
  在西方,一定程度上在中国,大量的“公共服务”,如公益性经济服务是由国家,国有企业或机构来完成,如电信,铁路`,邮电,能源,水和其他商品的供应都在很大程度上得以放开。或转变成私有化,或正在进行当中。在所有这些情形下存在着来自于部分公众和一些重要政界的阻力。因为他们有时会决定选举的结果,决定一个政府的成败。公众利益便由大众辩议和选举竞争来决定。这就显示了一般利益者提供这类事情对一个国家来说是多么重要。因此,在我看来,中国并不例外。
  为什么实行自由化?
  在新自由经济思潮的压力下,这种思潮建立FriechrichHayek的专著《通向农奴制之路》。70年代福利国家经济危机其间颇为盛行,这些国家逐渐从经济活动中趋于收缩。罗纳德·里根,玛格丽特·撒切尔作为代表性政府领导人极力进行缩减。在西欧曾经是国有的银行保险公司和航空公司,如今已经几乎成为遥远的记忆。电信服务已经放开,在有些国家甚至包括铁路和公交车都已私营化,邮电也将逐渐地被开放,包括包裹快递等服务,就如德国技术公司那样,有些发展援助正在“外源化”。
  自由化是一个被意识形态的内涵所困扰的用语,私有化也同样如此,并非所有的服务都被私有化。事实上,我们谈论的是规制与管理功能的分离。制定规则的任务继续由政府或政府机构进行,管理的职能移交给市场行为主体(公共或私人机构代理)。通常是由股票上市公司通过向大众出售股票来建立公共所有制。
  在大多数情形下,这样的市场行为主体随之出现,开始与消费者展开竞争。同样情形,政府保持制定规则的角色为公共利益或公共服务提供义务。有的时候,需要津贴来保证其他经常使用的方法是通过租让,投标和凭证系统,所有这方法都在不同服务类型中使用过(如社会经济)并带来不同的结果。不存在一种做事的方式,大量的情况是根据特定情形而定。根据OECD的研究成果,在所有工业化国家都起作用,报告中给出许多具体的例证。世界银行的世界发展报告根据在发展中国家提供社会服务的经验,给出许多例子。在那些国家,问题更为复杂。一个有效的政府结构同样可以克服上述问题。
  什么是大众服务型?为什么在公益中得以体现?
  公共服务义务很显然是根据一个国家对公益和服务本质的界定相关的。政府确保所有的人都能接受到这种服务。至少要确保是那些可以制服的最重要或最基本的服务形式。通常是那些基本的最少服务的价格在全国范围内统一,使那些居住在偏僻地区的人也不例外。比如,生活在小山村的人们有权安装电话,接取邮件,开通公路。人们有权接通电话,即使他们不交电话费也有权使用应急号码。所有这些事情可以设计到细节上的层面,但其中的问题是:什么是公平与公正?技术可以发挥作用,有些服务可以由此而来而取代,这将导致或使某些事情变得多余,或者需求更强(通过电子邮件邮寄,使用移动电话),但问题是每个人都有权使用个人电脑和移动电话吗?
  提供公共投资服务的改变往往将产出、成本效率和财政问题纳入考虑,一个人可以说公益服务有效地支出纳税人的钱,以至建立一种收支平衡。那种平衡的过程也是建立在公平基础上的争议;两种情形不可分割地联系在一起,而税收是它的明显的特征,事实再次表明公益事业是多么的关键。
  政府希望通过其自身的体制以最少的成本和较好的质量提供其服务,在室内租让、采购,投标、交易系统技术得以广泛采用。关心最多的是合同的慎重起草(合法的建议是必要的),质量监督,支出的监督和经济和其他利益产生的其他问题。比如:排除盈利性服务和服务对象,留下一些困难的问题,或将这些难题留给国家,所以为了避免经济或其它利益产生其它的负面影响。
  但是提供公共服务的改革除了经济和效率的考虑之外,还有其它的动机,如更好的管理吸引投资者或确保社会稳定或减少腐败,或者完成政治目标,如扶贫。(新千年发展目标)。
  社会的构件
  公平与公正是一个社会成败的非常重要的事。这就是为什么与此紧密相关的公共服务供应方在大众的辩议中成为关键的要素。假如政府的投资不能到达接受者手里,不管是因为腐败或是低效率,对社会稳定都存在者威胁。而且不断加剧生活水平的差距。假如这个生活标准只能在一定程度上被原有社会所接受。各国对不公平的容忍程度是各不相同的,在美国差异比较大,在中欧相当小,在社会主义国家,因为意识形态和历史造就的原因(在过去都是一样的贫穷)
  每个社会在不平等的基础上确定自己的政策,这些政策确保全国范围内较少人的生活水平。
  在德国一个人生活在离高速公路出口处多少公里可以成为一个为人权争辩的话题。在其它国家,是离小学或水龙头多远,在有些国家象中国生活水平问题各不相同。以上两种情况可能同时存在。
  决策同时也受到提供一个保证和谐社会的服务与公共产品的成本的影响。人们为自己能够和应该付出多少、上多少税、多少是强制的,多少应是自愿的(如在社会安全体制)多少是经济可以支付的起。
  中国应当尽快地找到这些问题的答案。决定提供公共产品的领域和成本。鉴于中国在25年后将建成一个现代化、全球化工业社会。这对于大多数西方欧洲国家是一个逐渐形成的,甚至从某种程度上讲,对于东欧和中欧的新民主和市场经济也同样如此。
  一个象中国一样的国家,有贫困人口和城市富人(小康或巨富)必须在服务方面即谁来提供为他们支付的利益团体寻找一种平衡。没有一个国家可以冒失去市民支持的和凝聚力的风险而放弃自己提供特定服务的责任。这些考虑都将在公共服务经济的背后,我们在后面会看到这次论坛将为此作出有益的贡献。
  服务的传送:可解释性、责任性、与透明度
  对于给市民有效地传送服务的争议点是与市民供应者和政策制定者的一系列的联系。通常决策者确定结果,但是市民和受服务的对象需要和政策制定过程结合在一起。如果不是这样,决策者就会冒做出错误决策的风险。在发展政策上焦点是穷人。在大多数国家,在政策决策过程中这些人很少有发言权,因而他们的利益通常不会被充分考虑。这会导致社会的紧张和不稳定。一旦一个人开始把服务接受者的利益恰当地考虑进去,服务质量就可以用实现的结果和预期的结果、成本与利润以及满意程度相衡量。这对于政府有利于去保证其政治目标的实现和监管支出的有效执行。可解释性这一系列事项中也是一个重要的因素。因为当目标不能达到人民或政府可以寻求补偿和采取补救。建立明确的责任性,信息因此变为重要的组成部分。这样的方式来提供服务是一种顾客导向型的服务而且非常有效。
  顾客导向没有必要提供决定传送服务的形式,可以是政府直接(如小学教育、治安)也可以是国家或私人之间竞争。因为大学可以私有化。重要的是顾客/市民之间的联系。
  顾客与服务供应者最直接的联系在于市场。顾客只是对自己物有所值的事付费,但事实上情形更复杂。越是复杂,就越难以对顾客,供应方和政策制定者直线责任进行把握。比如小学,顾客(孩子或他们的家长),供应方(教师,学校)的政策决策部门(教育部)之间的联系是不强的。教师的薪酬不是以质量和顾客满意为基础,而是根据资格和工龄来计算。而且这些钱来自国家税收,这些与教育质量关系不大,而是来源于不同渠道(消费,经济活动等收入)。假如国家对小学教育产出不进行有效监管,那么小学教育就将变得令人担忧;假如教师表现不好而且没有约束或者假如学校预算用于招收那些未能通过国家考试的学生上,就不会有好的结果而且钱也浪费了。私有化不是解决问题的办法,因为那些贫困地区难以接受教育,甚至完全没有接受教育的机会,或者说,好的教育只是为那些付得起学费的人提供。两者都不在国家和社会利益范围内。顾客选择对那些表现不好的教师如果学生不能达标则予以降薪;对那些表现出色的则予以物资奖励和晋升。政府,学生和家长共同监管和采取一些创造性的方式将导致较好的效果。
  其他服务是与收费相抵触的,而不是部分地通过税收予以财政支持,这种联系更为直接。但是并不是在费用和所得到的服务质量上都有发言权。拿邮寄服务为例,不管邮寄服务是快是慢,你必须得买邮票。要么你就别写信。国家垄断(或更为少见的私人垄断)通常除此之外不为你提供许多选择。(有时存在腐败,为那些能付得起的人提供“选择”)假如在提供者之间能有选择,那么顾客的地位就会变的更好一些。价格也会更低,质量也会提高。通常这种情形是公益经济服务已经放开,不只是有一个服务方。但是几个将铁路私有化的国家的离子表明,其效果是自动的。在英国和德国的顾客严重抱怨低质量高价格。也许情况和条件以及质量标准被那些法规制定者制定的很差,或者是供应非常有限,或者是生意并非如预期所望,或者还有其他原因。对消费者来说,太多选择也会导致混乱。正如许多地方电讯放开的情形一样。
  如此说来,政府的一个主要角色并非它自身提供了多少有效传送,但同时也是公平和公正的分配。问题是特定的服务,政府是否触动这些资源。农村基本教育和健康服务的消费者通常不是强势群体。即使他们在一个特定的国家占决大多数。保证他们的利益得到恰当的考虑,能够接受高质量同时能够支付得起的教育和健康服务。在许多发展中国家,更多的钱用于高等教育和城市医院。少量城市精英(或政策制定者)可以使用。只有当市民能够使决策者直接负责和政府非常重视对穷人提供基本服务,我们才能期望有好的基本社会服务。
  政府的角色有时在于监管输出,有时是输入,以期目标得以实现。供应者应当与国家分开。有一些情形下,非政府组织可以是提供优质服务的最好的地方。因为他们对此抱有信念,如帮助孤儿、残疾人和穷人。政府可以通过支持非政府组织提供更好的服务而不是全有自己来组织。除此之外,私营者(或市场)在有可能产生利润的情况下,也是有用的,很清楚,教育不在此列。基本健康保障农区的许多服务除非有政府来支付,而不是使用者。保证孩子免疫不是市场失灵的情况下政府必须采取行动的情形。政府的角色很清楚,就是在于确保这些服务的传送并为此支付。市场机制可以使服务更有成效,但不能缺少政府监管。当被服务者拥有强烈的声音和权力时才是最有效的,高质量的,过硬的国内服务并且没有腐败。否则,“政府失灵”比“市场失灵”更糟糕。如初级教育的资源被地方官员收为己有或对大商场之类的可疑的投资所导致的一样。
  
  第二部分:规则和独立监控的重要性
  中国政府改革争议的一个关键方面是关于“好的治理”,这在其它国家也是如此。你可以说治理就是公共服务。规则在把握政策的过程中,不仅在公共服务方面,而且在整个社会服务中都是关键的。许多规则的制定是因为现代社会、经济活动的复杂性和全球化对于一个法制框架和法规来确保一个社会的繁荣。因此好的治理在国际发展议程中作为一个突出的特征表现出来并不是一个巧合。在2000年被联合国189个成员国所接受的《新千年发展目标》更是如此。如此说来,远没有被新自由主义所边缘化,国家是作为经济发展的一个重要角色被认识和理解从而保证在社会平等的基础上可持续发展。
  的确,越来越多的人认为政府的角色和制定法规的角色需要监督和检查。因为法规的影响日渐强烈,变的越来越不透明,越来越复杂。存在一种由于过多法规和繁文缛节和市民违反基本权利的顾虑。有时是不适当的干预和烂用职权或政府腐败或不同程度的官僚。
  对政府实施检查的规定只有在分散权利的情况下才能实现。正如孟德斯鸠在18世纪所提出被实践所证明的那样。即使所有的体制都倾向与偶尔出现失误,无法避免烂用职权。但是这些失误,特别是被发现的失误,只能使规则更巩固。
  国会在法规阶段管辖政府,独立司法根据法律监督法规的执行。其它机构管辖政府某个方面:审计部门(管辖财政)打假办公室,廉正办公室(北欧传统)等。这些体制是多方面的,每一个国家都有自己国家治理和法律的传统。
  它们的共同特点是完全独立于政府。只有这种独立才能保证法规的施行或裁决不服从于权力。在许多发展中国家,这种明确的分离和独立是并不存在。但是许多经济成功的国家引入了这种机制。曾经以腐败闻名的香港,甚至在公安内部都有腐败,也创建了真正的反府机构,消除了原来的影响,公共服务变的高效,“廉洁”使香港经济吸引了更多的投资者。
  在非结构层面,独立媒体和公民社会控制和监督执行者,他们的参与增加了透明度,揭示体制的失误,甚至在那些权力已经分散司法控制力量强大的国家。
  政府的独立监督和控制,或者在一党体制内,也许在一定的目标范围内是有效的,如打击腐败变为一种很强的政治目标。但是这仍然不是解决谁监管监管者的最后的答案。假如关系到政府高官或党的领导。在这种情形下,只有独立检控机构能够成功(如美国水门厅事件导致国家总统辞职,除了机制如国会之外,媒体在其中起了非常重要的作用。
  当社会几个层面都参与的情况下,制定法规的过程会变的更复杂。一个传统的例子是联邦国家(德国,比利时、美国、加拿大)或分级决策的国家(中国)另一个情形是欧盟,它是建立欧洲不同阶层、成员国和地方阶层和这些阶层的不同制度基础之上的政治体制。体制的复杂性和决策过程的缺乏信任需要更多的透明度。更多民主和参与,更简单化更明了。有些研究估计法规带来的负担影响到GDP的百分之二到五。虽然这些数据我们在使用时需要慎重,但它可以说明其重要性。
  欧盟把促进法规建设的质量作为自身公共产品来对待,提升管理过程的可信度,造福于市民以及商业业主的利益。
  欧盟因此对制定更好的计划采取了行动计划,围绕欧洲体制自身(欧洲委员会、部长理事会、欧洲国会、欧洲司法厅等)和成员国。我将简要介绍其过程和结果。因为这是一个多层面法则的范例。在全球化进程中,没有象中国制定法规那样复杂。
  欧盟和中国——哪一方对全球化作出反应,哪一种社会模式?
  你可以将欧盟描述为一个对全球化明确作出反应的政治体制。应当承认,着在其初创阶段和冷战时期的确如此,但是它在冷战结束之后则成为首要的地位,欧盟加入了基金同盟,一个经济政策的支持协同机构和到2010年成为最具有竞争性和创新知识经济的宏观战略,即里斯本战略。
  欧盟也许是围绕对全球化过程作出反应的仅有的政治实体,它的产生既使自身达到现代化水平同时也试图保护自身受到来自全球化的负面影响。
  相类似的是,中国寻求对全球化的反应,通过迅速开放政策到2001年加入世贸这个全球化过程,不可避免地影响到整个社会的构造。这就需要有更好的治理水平和更好的法规建设。因此,欧盟的反应包含有重要的经验可以丰富中国人在此问题争议的视野。欧盟成员国同意改进法规质量之所以至关重要主要有三个方面的原因:
  保护民主和体制免受威胁
  为公民创造安全感
  促进社会和经济繁荣
  联合行动被认为是必要的,一个老年国内服务者小组在之后命名。比利时代表麦得肯对一个好的法规计划提出6点:
  寻求执行政策的选择
  进行法规影响的评估
  只有在协商之后才出台
  努力使其简单化
  法规易于被接受
  使用有效的结构
  大家一致同意在欧洲只有一贯性和更为系统的法规能够解决因官僚和繁文缛节造成的问题,要求至少应包括:
  对于危机和难题建议法规中有明确的建议方案
  提出受影响的一方
  对小生意的影响
  进行法规影响评估在不同阶段得到提炼,它不取代政治决策,但它提供实际的情形从而让政策决策者作出非正式的选择。
  现在执行法规影响评估很少见。但欧洲委员会使新建议具有强制性并引入先进的机制。显然这使行政管理更需要研究协商,以及需要法规出台之前的准备工作以避免受到抵制,这同时也是实践一个方案的目的。一个好的法规影响评估最好是花较长时间而不要在立即执行后再修改或撤回,因为在执行过程中如果没有行政的参与和司法介入,会遇到困难。
  大众协商在新的立法中也是一个主要的因素。参与的方式、群体和方式可以是不同的。欧洲委员会多少年来通常使用的是被称之为绿皮书作为工具,该书经过广泛散发,大量请人们回答问题,提出建议,下一步是在绿皮书的基础上提出行动计划,经协商之后,立法过程由欧委会启动,由部长理事会决定。这个理事会由成员国和国会组成。这一庄严的立法程序用于制定主要的政策,而不是小的立法和法规。但是所有的立法不管是以正式和非正式的方式都在不同的起草阶段与不同的业主协商,通商也将其他的选择和建议考虑进来,如行为总则、自律或其它规则。其他的选择则与“威胁”相联系。假如自愿机制不起作用,欧共体将实行自我调节。这类程序的例子可以在消费保护条理中找到专家咨询小组建立一个包括成员国专家在内的政府专家领域最终执行法规。
  在2002年委员会决定总则和公众吸收的最低标准。这样一来,就没有一个官方和民间社会业主之间的协商框架,以保证透明度,协商更易于被接受。最少8周时间征求意见和反馈信息。欧洲电子业检测小组在影响它们重大建议方面正在建立与实业之间的直接的联系。
  回顾对现行立法的简化,不管其是否有必要,形成现行立法由新的条款形成新法和理性的行政程序,有些最好的实践和经验为我们提供开阔的视野,欧共体开始制定订立的程序,从而归并和使立法可合理化,到2005年第三次修订将减少97。000页。
  改进法规使之更容易被接受是一个原则,如免费或低费发行(如数据库)使用清楚明白的语言等等。
  使用有效的结构指好的协作和使用不同的手段的立法条例的一贯性,而不是破碎的条理。这意味着在行政管理上一个文化上的变化,一个对大多数政府来说是一个困难的过程。
  结论
  公共服务避免抽象地给定概念。但是有三种类型需要对公共服务利益在广泛意义上参与社会的复杂过程中给出一个确切的定义。
  经济和技术服务依靠市场力量增加效率和减少政府支出方面成为最好的的传送方式。但是需要一个明确的目标,预期产出和监管手段。
  没有一个固定的传送方式,甚至在同类服务内。但关键特征应当时有较强的监管的顾客导向。
  基本的社会和政府服务(教育、健康、治安、国防、行政)与社会结构密切交织,一个国家社会模式的定义建立在经济和社会公平之上。
  政府无法推卸其确保社会基本服务和政府服务的职责,但是也有许多模式可以用来增加效率或多或少从管理理论和实践中或参加非政府组织中的到启示。
  政府通过制定更好的法规,更透明化进行更好的大众协商使独立监管更有效率。
  欧共体在过去一些年在制定较好的法则方面有一些领先的做法。
  通过这种方式,全球化面临的将是:更加稳定的社会组织和政府效率的大幅度提高。
 

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