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  突破行政樊篱的现实之惑         
突破行政樊篱的现实之惑
[ 作者:张树义    转贴自:解放日报    点击数:2890    更新时间:2004-11-14    文章录入:水木

主持人:本报记者支玲琳

  嘉宾:张树义(中国政法大学教授、博士生导师,《行政许可法》起草专家)

  新闻背景:五次申请,五次被拒,为了一张手机入网的“准生证”,民企奥克斯无奈将信息产业部推上了被告席。然而,法院迟迟不受理,同类企业的欲说还“羞”,却让诉讼的前景一下子变得扑朔迷离起来……

  不过日前,著名经济学家吴敬琏和国务院行政审批制度改革领导小组专家张树义教授等公开表示,声援奥克斯的“叫板”行为。作为《行政许可法》实施以来,首例民营企业依照这部法律状告国务院主管部门行政不作为的案件,其背后蕴藏的深意耐人寻味。

  主持人:手机牌照制度一直广受争议。作为一个既不属行政审批项目,又不在非行政审批项目之列的“审批”制度,其存在的合法性自然会令人质疑。但是,有关部门用一个“核准制”的名头,又为其找到了新的合法外衣。《行政许可法》的出台,给了人们医治行政许可滥用的希望,然而如果有关行政部门都以类似替代政策作为“灵活”应变之策,行政樊篱破除的现实阻力又很难一下子消除。对此,《行政许可法》本身是怎样界定的?

  张树义:我国制定《行政许可法》的直接目的就是为了适应市场经济要求、解决行政许可过多过滥的问题。在传统行政理念的影响下,政府部门没有自我约束意识,随便哪个部门,无论级别高低,行政许可想设就设,随意性很大。但是现在,《行政许可法》作了规定,只有国家法律、国务院行政法规、地方性法规、国务院的决定和省级政府规章等才有行政许可权限。因此,就奥克斯这个案子而言,有关部门设立手机生产许可的规定确实缺乏法律依据。至于从许可制变成了所谓的“核准制”,玩的是文字游戏,应该放给市场的权力仍然攥在自己手中。

  市场之门的钥匙还没有真正交到市场主体的手中,这就是我国的现状,尽管从计划经济向市场经济的转轨已经进行了20多年。现在确切地说,还处于一种许可管制经济。行政许可法是目前唯一一部基本按照市场经济的要求来规范政府活动的法律,要破除的就是来自行政的管制阻力。但是,转变政府职能绝非一朝一夕之事,要解决行政许可源头乱,也不是一部《行政许可法》就可以完成的,这只能是一个必要条件而非全部。

  主持人:徘徊于希望与失望之间,手机牌照的存废之争,其实反映的是市场自由竞争力量与传统行政管制势力之间的权衡较量。我们注意到,近年来不光是民告官的多了起来,敢于质疑“红头文件”、叫板国家部委的个人、企业也不在少数,这是不是在某种程度上标志着市场意识的复苏呢?

  张树义:市场经济其实就是各种势力、各方利益体的博弈。事实证明,行政权力无边的时代已经过去了,而市场壮大的地方就是政府职能收缩的地方。奥克斯的这个案子,应该说是传统行政势力和市场力量的一次现实博弈。我们说《行政许可法》能否化为现实,奥克斯案例的最终解决情况会给出一个佐证。

  18世纪法国著名思想家孟德斯鸠曾指出,一切有权力的人都容易滥用权力,并且会把权力用到有界限的地方才会停止,这是一条万古不易的定律。我们应该有清醒的认识:不能依靠权力方主动去收缩自己的权力。在我国,传统行政文化曾造就了这样不好的影响:作为官员会有意无意地倾向于把自己的权力定义得很大,什么都想说了算。但是现在,《行政许可法》的出台,以及越来越多的“奥克斯”对《行政许可法》的引用,将给传统的权力方敲响警钟———原先毫无顾忌的日子已经一去不返了,管得太多、手伸得太长,会被市场主体毫不客气地抡回来。对中国的各级政府、大小官员来说,这不啻于是一次深刻的观念上的“洗礼”,也是现阶段如何提高执政能力的最现实的考验。从另外一个角度看,也只有当人们普遍树立起“如果你违法我就告你”的意识,权力部门才不敢滥用权力损害市场主体利益。奥克斯更像是一只出头鸟,要没有这样的利益群体出来振臂一呼,仅靠权力部门自动削减权力将是一个非常缓慢的过程。可以预见,在中国的《行政许可法》推进过程中,奥克斯案例决不会是最后一例。

  主持人:或许权力的本质就在于其潜在的扩张性,即使被挤压,也会想尽办法寻找新的生存空间,这可能就是破除行政樊篱的真正难度所在。而权力膨胀的驱动源,正是隐藏在背后的经济利益。换言之,如果在行政许可背后没有设租和寻租的空间,没有利益脐带,也许这一切都不会成为问题。

  张树义:如果能够剪断设租与寻租之间的利益脐带,或许《行政许可法》根本就没有出台的必要。即便在市场经济发展已经相当成熟的国家,这样的问题也仍然存在。而市场经济的健康发展又离不开政府这只有形之手,那么《行政许可法》的功能到底是什么呢?尽管它不能解决所有问题,可是它设定了一个规则底线,能够有效地把行政职能引导到正确的行为轨道上来,使其在市场干预行为中尽量成为一只“扶持之手”,而非“掠夺之手”,缩小其可能的寻租空间。

  具体到手机牌照这件事情,有关部门的初衷是好的,为了扶持民族工业的发展。但是现在,由于这个制度的继续存在,造成了这样一种怪现象:有牌照的不做手机,做手机的租牌照,真正的竞争主体游离于制度外。由此带来的后果就是,市场被政府的“有形之脚”踩住,因为设立行政许可必然是以牺牲市场的充分竞争为代价的,这对自由竞争行业发展的戕害显而易见。有效的宏观调控和合理的市场引导机制是必要的,要政府部门完全不考虑自身利益也是不现实的,但是如何在公众利益和部门之间找到平衡点,这将是有关方面需要思考和解决的。

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