2003年7月9日中国门户网站搜狐网转载了《中国青年报》文章《社科院博士后：某些乡镇政府成“掠夺性政府”》，报道了湖南衡阳农民为减负而与当地政府发生多次冲突，“减负代表”受到了乡村政府的严重打压。这并非新奇。2000年底中央电视台焦点访谈报道了湖北仙桃某村农民因无法承受村里按房计算的每户400元的“税费”，而自愿扒掉了自家的住房。而数年前江西丰城某镇因税费负担问题而引起农民围攻当地政府之事也名噪一时。而最近，《南风窗》又报道了湖北通山县一民选村长为村财务问题上访而在当地受打压和判劳教一事。当然，还有许多见诸报端的、因税费而引发的村民和乡村政府之间的冲突。从冲突的程度看，就湖南衡阳的事件而言，村民与乡村政府已经形成了全面的对抗。“掠夺性”乡村政府的合义性正在受到前所未有的挑战。在经历了五十余年的稳定之后，新中国的乡村政治体系正在面临着一场实实在在的危机。

　　而这场政治危机，本质上是一次乡村财政的危机。近年来不断加剧的乡村财政收支状况的困境使得农民的负担一再上升，从而恶化了乡村居民和乡村政府之间的关系。尽管中央政府出台了一系列的关于降低农民负担的政策以及“费改税”等改革措施，但这都无助于从根本上改变目前乡村财政的困境，从而缓解农民与乡村政府之间的冲突。在我们对这场冲突中乡村政府官员的暴力手段和“掠夺性”行为强烈愤慨的同时，也要看到，正如许多学者已经认识到的，目前乡村财政危机的背后有深刻的财政体制上的原因。

　　事实上，乡村财政危机并非只是近年来的事，也非局部地区，只是中西部、以农业为主的地区更加严重一点罢了。据专家估计，1999年全国4.5万个乡镇的债务已逾2000亿。这样巨额的数字是长期以来乡镇财政体制不合理的反映和必然结果。1994年分税制的确立，明确了中央和省（直辖市、自治区）之间的财政收入关系。而省以下的财政制度并未依此确立，财力层层向上（省、市、县）集中。这是目前中国 “纺锤”型财政状况的体制上的原因。而作为五级财政的最低层的乡镇收入不断上解，支出不断下划，预算内的收入（一般为县市一级的返还）通常只能勉强支付正常人头费用的开支（其中教育往往要占三分之二左右），甚至还不够，其它的如行政事业费用、公共事业（如道路、水利等公共设施）等开支，则需要通过预算外的收入弥补，即乡统筹(具体指农村教育附加费、计划生育统筹费、乡村道路建设费、民兵训练优抚费和五保户供养费五项统筹；而村提留指公积金、公益金和管理费三项提留)。而不断扩大的公共支出和不断膨胀的行政费用，使得农民承担的以乡统筹（村提留）名义的各种收费不断增加。尽管如此，这种收费的增加还是赶不上乡村政府支出的膨胀。而作为减轻农民负担主要措施的“费改税”又在一定程度上减少了乡镇的财力，从而加剧了乡镇财政的困境。

　　乡镇财政危机，简单的讲，就是现有的支出远远大于收入。问题出在什么地方呢？主要是支出不合理呢还是收入不够？我们有足够的理由说明在现实中乡村政府在实际支出方面的不合理，如乡村官员吃喝拿等体现个人在职消费的行政事业费用的过度膨胀就是一个明证，这也是学者们提出民主财政作为解决办法的原因。但乡镇大面积负债（如见诸媒体报道的中国社会科学院研究员陆学艺的调查）、出现乡镇干部领不到工资而罢工、出去打工的现象，以及和纵向的县、市、省相对好过的鲜明对比，也都部分地说明了相对于乡村政府承担的支出职能而言，现行地方财政体制下乡镇政府的财力被过度挤压了。出现“吃饭财政”、乡镇财政困境也就不足为奇。

　　 现行地方财政体制财力相对向上集中的安排，使得基层的乡镇财政形成了刚性的支出和相对较小财力之间的较大缺口。结果只要两个：除了负债（如向农民集资，向银行、农村信用合作社借款），就是增加乡统筹的数额。这是农民负担不断加重的一个重要原因。随着时间的推移，债务的积累，乡镇财政困境不断加剧。各种摊派和人头税的不断提高和强行征收，使得乡村政府和农民之间矛盾不断激化，一场政治危机形成了。这场政治危机除了乡村政府以国家税收名义强行甚至暴力征收所导致的农民与乡村政府的对峙，以及由此引发的对乡村政府合义性的怀疑外，还体现在部分地区出现的、伴随着强行征税的乡村公共权力的“私有化”，出现了“强人政治”甚至黑社会性质的组织，即以乡村官员为核心的小集团攫取公共权力，以非合法的手段或暴力对乡村范围内的个人进行打击、压迫甚至残害。此外，乡村财政困境所造成的间接后果是，中央政府在基层推行的一系列政策和改革得不到真正的实施。如计划生育政策，由于许多地方“放水养鱼”、将其罚没款作为一项重要收入来源而形同虚设；国家对农民的许多减负措施和“农村税费改革”也因乡村财政困境的原因而得不到具体的落实；前几年所推行的、作为中国民主改革进程重要标志之一的乡村自治也往往由于民选村官与乡镇政府的利益不一致而在许多地方受阻。所有这些原因，使得一些位于中西部、经济相对不发达地区的农村地区在这几年出现了倒退甚至生民凋敝的状况。而在一些经济相对较好的地区，情况虽未如此严重，但也出现了乡村政府的债务问题而导致了当地农村信用合作社、合作基金会破产的现象，出现了因企业税负过高而发展缓慢或者迁移从而影响地方经济发展的问题。这是值得关注的。

　　 就现行财政体制下由财力与支出职能之间缺口（“财权”与“事权”的不统一）所导致的乡村财政困境而言，通常的看法认为，出路不外乎在两个方面做文章：收和支。从支出管理的角度看，通过实行民主财政限制一些不必要的支出，如公款消费等，从而提高支出效率，缩减支出规模。从收入方面讲，简单而言，就是要增加乡镇政府应有的财权，使之与目前乡镇政府所承担的支出职能相一致。具体的，在目前地方财政体制下，将乡镇作为一级完整的财政看待，而不是目前的“记帐财政”状况，并给予相应的财权，将一些属于乡镇地方范围内的小税种作为地方收入，并与省、地（市）、市（县）上三级分享大税种，必要时考虑地区和经济发展水平差异实现转移支付，形成地方一级的分税制，使其财权与目前的事权相对应。这是目前主要的看法。

　　然而，这两类看法都存在着一定的局限性。就前者而言，民主财政的具体实施有赖于整个政治体制和所在地方的政治气氛。而正如我们上面所分析的，乡村财政的状况本身影响着所在地方的政治环境。或者讲，局部地区的政治环境可以是依赖于乡村财政状况的。因此，民主财政的真正推行并不像我们想象的容易，尚需假以时日。对第二类看法而言，就目前我国的行政设置规模来讲，将乡镇设置成一个独立的财政单位，其合理性值得探讨。从支出的角度看，公共财政的规模太小。而就收入而言，属于现有的、能划入乡镇范围的独立税种形成的税源规模不大，相应的独立税收征管机构运行成本过高。事实上，现行的记帐财政的形式和“乡统筹村提留”的现象也说明了这一点。

　　一个更为合理的选择是放弃部分乡镇（村）政府现有的职能，虚化乡镇（村）政府机构。如放弃领导、参与甚至部分管理地方经济的职能，和部分公共管理的职能，而将一些职能机构，如税收、教育、治安、计生、兵役、统计、卫生等“七站八所”在县（市）范围内进行规模更大的专项职能的分区管理，而不再是“五脏俱全”。具体而言，缩小乡镇一级的行政规模，将县市划分成几个区进行区一级的管理。这样做的出发点不同于基于为缓解“吃饭财政”下财政供养人员过多的现状而提出的合并乡镇、精简机构的观点，而是出于政治组织与经济发展相协调的考虑。正如国有企业随着市场经济在我国的逐步确立而不断地从竞争性的产业中退出一样，乡村政府的许多职能也应随我国经济的不断发展和民主进步而淡出。众所周知，现有的乡村政府是在上世纪八十年代初在原来人民公设（生产队）的基础上转变而来的，而后者成型于上世纪五十年代。除政治上的考虑外，乡村政府的设置与计划经济年代下人、财、物等资源动员的目标有关。将行政机构深入到村一级，这在中国历史上绝无仅有的，而且其动员资源的效率也是无可比拟的。随着市场经济下乡村范围内民营经济主导地位的确立，和民主政治的潮流，乡村政府也应从政治引导和生产管理转向经济服务和公共管理。因此，从地方经济的长远发展和民主政治的角度，乡村政府从现有的职能中部分的退出是十分必要的。当然，这样做法并不是削弱作为政府管理经济和公共管理的职能，部分职能将上提由县（市）政府实行，而将税收、教育、治安、计生、兵役、统计等职能从乡镇一级整合到县（市）范围内进行分区管理，并不带来多少难度，相反会是在县（市）一级形成规模经济，提高效率。从小城镇建设的角度看，这样做也将有利于人员和要素的合理流动，打破原来乡镇（村）之间的人为障碍；避免各乡镇（村）“遍地开花”的低水平重复建设，从而形成小城镇的重点建设，形成规模效应。

　　与虚化乡镇（村）政府机构相伴随的是乡镇一级财政功能的弱化，收入转而依赖于制度化的县（市）一级的转移支付，支出将明朗化，预算制度化。职能机构在县（市）范围内的整合并进行分区管理，减员增效，将大大降低财政支出的费用。乡村政府将不再投入于生产领域，必要的公共设施建设可以由县一级财政拨款，也可以通过适当方式引入私人资本完成。更为重要的，就支出效率而言，这种财政方式将成倍地减少由目前乡镇（村）财政支出功能下因官员的道德风险而所衍生出的大量支出，如与乡村政府官员政绩相关的工程、项目（如达标升级活动）等，以及大量的非生产性活动。尽管没有具体的数字说明这一部分在整个乡镇（村）财政中所占的比重，但近年来行政费用等非生产性活动支出比重的不断上升和农民对乡村政府官员腐败的抱怨，说明了由官员道德风险所造成的支出对乡村财政危机的影响。因此，通过虚化乡镇（村）政府机构和弱化的乡镇（村）财政，不仅可以通过支出功能的减少以此达到事权和财权的一致，同时也可以消弭由官员道德风险所造成的额外支出，从而从解决现有乡镇财政体制缺陷和主观上的过度消费两个方面的问题来缓解乡镇（村）财政的困境。

　　履霜坚冰至。不断见诸报道的村民和乡村政府的冲突，和村民受乡村政府暴力打压的事件，让我们感受到了一场即将或已经来临的、普遍性的乡村政治危机。这将在很大程度上影响中国政治和经济的命运。而在乡村政治危机的背后又有很强的乡村财政的原因。“苛政猛于虎”的古谚早已告诉我们，此“政”即彼“政”。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯?诺思在《西方世界的兴起》中不仅告诉了我们财政在西方近代历史上政治组织的变迁和经济的发展中所发挥的影响，同时也阐述了一个道理：一个政治组织的合法性有其财政效率上的原因。黄仁宇，第一位正式用大历史的眼光、从财政的角度裁减中国历史的学者，用我们自己的故事讲述着这样一个不断被重复的教训或经验：几乎每一个王朝的更迭都能从财政上找到原因。那么，对于这场乡村政治危机，我们能做什么呢？