我国是一个灾害频发的国家，每年因灾害造成的损失已占国民生产总值的５％（日美等国尚不到１％），防灾救灾已成为关系到国家生存与发展的一件大事。近年来防灾救灾的经验和教训反复地在向人们说明一个道理：有无一个快速、高效、综合性的应急防灾救灾体制，是能否有效地组织各种力量抵御各种灾害的关键；解决了防灾救灾的体制建设问题，就会大大提高国家防灾救灾的组织力，进而使我国所具有的巨大的防灾救灾潜力得到充分发挥，提高防灾救灾的效率。对此，我认为，将国家为应付战争而建立的国防动员体制与国家防灾救灾体制合而为一，是加强国家防灾救体制建设的可行性方案之一。其基本设想是：以现有的国家国防动员体制为基础，将国防动员体制与各类防灾救灾体制合而为一，成立综合性的国家紧急事务处理体制；该体制一身二任，既是对外维护国家安全的国防动员体制，又是对内维护国家安定应付各种紧急突发事件的维稳救灾体制；该体制所做的一切准备都具有平战两用的特点和应战和应急（主要是防灾救灾）的双重功效，平时以防灾救灾为主，战时则为战争服务。

两种体制所具有的许多共性特点，使两体制合而为一成为可能。国家国防动员体制与国家防灾救灾体制所担负的责任都事关国家的安危，搞不好都要给国家和民族带来灾难性的后果，因而只许成功，不许失败；两体制的任务都具有应急的特点，常常是事发突然，极尽急难险重，不以我们的意志所转移，要求两体制必须做到闻风而动，快速反映，高效运转，在短时间内集聚和释放出强大的能量，形成压倒之势；两体制都要承担抢险救灾任务，平时因自然原因引起的灾害，战时会因人为破坏而发生（如森林和大型水库遭轰炸引发的火灾和水灾），要求两体制都要具有抢险救灾能力；两体制都涉及交通运输、邮电通讯、医疗卫生、物资储备等许多领域，每遇情况都要在党和政府的统一领导下，周密组织和调动国家的一切力量（军力加民力）；两体制的运转过程也大体相同，都要在国家发展战略的指导下，经过周密计划、协调各方力量、预有充分准备、实施强有力的动员才能奏效。两体制所具有的上述共性特点，不仅使两体合而为一成为可能，也使两体制在实践过程中很难分开，每遇重大灾害，国家往往既要动用相关的防灾救灾体制，又要动用国防动员体制（如军队和民兵预备役的动员、国家和军队战备物资的调用以及社会物资的征用等）。

两体制合二为一，体现了国家体制建设的平战结合原则。对于任何国家来说都面临两个问题：一是要生存，二是要发展。反映到国家体制建设上则要实现平战结合，平战两用。而国防动员体制与防灾救灾体制的合而为一，则是国家体制建设实现平战结合原则的最佳体现。首先，由两体制结合而成的新体制，便不再只是具有应战或者应急救灾的单一功能，而是具有应战与应急救灾的双重功能，同一体制既可用于平时救灾，也可用于应战；其次，两种功能互利互补，相得益彰，通过平时防灾救灾活动，提高战时抢险救灾的能力，检验动员计划和准备情况，不断提高国家处理紧急事务的能力，为战时实施动员打下基础。第三，新体制所具有的双重功能，必然产生国防安全与经济发展的双重效益，无疑使动员体制在国家体制中的地位得到巩固，有利于其在长期的和平环境下开展国防动员建设。第四，两体制的合而为一，可避免许多重复劳动和重复储备，减少许多重复的机构，减少许多工作环节，既可以节省经费，又可以提高效率，符合此次国家机构改革提出的集中、统一、高效的原则。为此，世界上的许多国家都将两体制合而为一。如美国的联邦紧急管理署，既负责国防动员又负责“支援州与地方政府的救灾计划、救灾准备、减灾和灾后恢复工作，协调应付核电站事故和核武器事故”；俄罗斯、法国、意大利等国则在国防动员体制中建立了自上而下的民防组织，战时完成“抢救抢修工作和其它民防任务，平时则用于扑灭林火和消除自然灾害及重大生产事故的后果”。

多年来防灾救灾的实践，提出了两体制合而为一的客观要求。

其一，灾害的发生大都具有并发性，水灾发生的同时伴有疫情，震灾发生的同时伴有火灾，自然灾害发生的同时还可能发生人为的灾害，引发各类治安问题。灾害的并发性，要求防灾力量的多样性和防灾组织的综合性。目前，我国为防灾救灾成立了多种组织，仅国家一级就有防汛抗旱指挥部、减灾委员会、消防委员会、抗震救灾办公室等等。这些部门平时缺乏制度性的联系，各管一面，综合应付灾害的能力较弱。不仅如此，许多防灾救灾组织往往要动用同一种人力和物力，这就难免出现平时重复投入、重复准备，灾害发生时相互争人力、争物力的矛盾，造成防灾救灾工作的浪费和低效率，给国家在防灾救灾中的投入，加重了国家的负担。更何况对一些难以划分其性质的灾害，如山体滑坡和工厂生产爆炸事故等，实际上还没有明确的部门来管，也不可能每一种灾害都确定一个部门来管。因此，加强防灾救灾体制的综合性建设就显得尤其重要。

其二，与灾害斗争的艰巨性以及组织社会力量的广泛性，要求防灾救灾体制具有更高的权威性和组织力。在这一点上，国防动员体制要比各类防灾救灾体制更具权威性，它集党政军民于一体，覆盖了社会政治、经济、军事各个主要领域，可以协调使用军力和民力，能够最大限度地把国家力量调动起来。将两体制合而为一，就可以大大提高国家组织防灾救灾活动权威性和组织力，加强了灾救灾工作的集中统一领导，理顺各方面的关系，减少推诿和扯皮现象，保证党和政府的各项号令畅通无阻。

其三，有利于更好地发挥国家武装力量（人民解放军、武警、民兵预备役部队）在防灾救灾中的主力军作用。在防灾救灾中，我国的武装力量始终发挥着主力军的作用，每当灾害发生的时候，都是人民解放军、武警官兵和民兵预备役人员冲锋在前，那里最危险，他们就出现在那里，为一次次夺取抢险救灾斗争的胜利，做出了重大贡献，也为此付出了鲜血和生命。必须指出的是，尽管某些防灾救灾指挥机构吸收军队的领导参加，但国家武装力量却只能归属到国防动员体制，而不能归属于某个防灾救灾体制。正因为如此，虽然国家武装力量已经把防灾救灾当作自己义不容辞的义务，却无法在经费、物资等方面得到防灾体制充分保障的权利，至于有关防灾救灾的专门训练则更是难以安排，往往因为缺少防救灾器材和技能，给部队参加抢险救灾工作带来很大的困难和一些不必要的损失，直接影响防灾救灾效果。将两体制合而为一，就可以在平时有计划地对武装力量参加抢险救灾做出周密细致的安排，在各方面得到充分保障和预有准备的前提下，使国家武装力量在平时的抢险救灾中发挥更大、更显著的作用。附带需要说明的是，抢险救灾既出现在平时，也出现在战时，而战时国家武装力量的主要使命是夺取战争的胜利，抢险救灾的任务则主要落在民众身上。因此，从长远看，两体制合一后，还要注重群众性抢险救灾队伍的建设，在统筹考虑后备武装力量动员体制、人民防空动员体制建设调整改革的同时，一并解决群众性抢险救灾队伍的建设问题。在这种情况下建立的群众性抢险救灾队伍，具有军事组织纪律严明、组织严密的特点，因而会比现在具有更强的战斗力。平时同国家武装力量一起共同担负起防灾救灾的重任，战时独挡一面，与国家武装力量共筑一道坚不可摧的钢铁长城。

目前，国家机构改革方兴未艾，国家国防动员体制的调整改革也以列入国家发展规划，正在进行的抗洪抢险实践，无疑增加了人们改革完善国家防灾救灾体制的紧迫感。这一切似乎都在孕育着一个综合性的国家应付紧急事务的新的体制的诞生。