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近几年，围绕新闻报道引发的法人告新闻媒介侵犯名誉权诉讼的官司层出不穷。在众多的新闻官司中，新闻媒介为自己辩护的理由往往是：这是开展正常的舆论监督，行使宪法赋予的权利。综观我国现行的法律体系，除了《香港特别行政区基本法》规定香港居民“享有言论、新闻、出版……的自由”之外，我国法律还没有明确使用“新闻自由”这个概念。但是人们一般认为，舆论监督权利是以三项公民权利为依据的，即言论自由权、知情权和批评建议权。《宪法》第35条规定了公民享有言论自由和出版自由；第40条还规定了公民对任何国家机关和工作人员有提出建议和批评的权利。这些公民权利引申到新闻传播活动中，就成了人们常说的“舆论监督”。1987年党的十三大报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，”这是第一次在党的文件中出现了“舆论监督”字样。近年来，舆论监督已经由一项政治主张上升为法律概念，如《消费者权益保护法》就明确规定大众传播媒介应对损害消费者权益的行为进行舆论监督。江泽民同志在十五大报告中除了要求“维护宪法和法律的尊严”之外，还在“完善民主监督制度”一节中特别指出：“发挥舆论监督作用，加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权利。”这是舆论监督的法律和政治依据。
一、加强新闻立法的必要性
“舆论”的含义即“公众意见”，舆论监督不限于大众传媒，其他渠道也有很多，如群众来信、来访，此外，各种形式的会议、人大、政协，包括听取专家学者的意见，都是一定渠道的舆论表达。但按照法律文件的用语，舆论监督的行为主体是新闻媒介，大量的民意表达是通过新闻媒介实现的。随着中国改革开放的持续进行，经济快速增长和社会急剧变化带来的一些“制度缺陷”和“制度真空”表现得越来越突出，产生了地区差距、分配不公、国企困境、经济腐败、治安恶化和行为价值失衡等新矛盾，并进而导致了行政权力的滥用、司法腐败等传统监督机制失灵甚至失控等严重问题。这些消极因素交织在一起，恶性循环，有抵消、吞噬甚至倾覆改革所取得的积极成果的危险。这种情况下，中国社会越来越强烈地要求新闻媒介承担起社会责任，以现代舆论监督的力量补充司法监督、立法监督、行政监督的不足。
作为政治体制的重要组成部分，新闻体制必须随着整个社会的发展而不断进行适时改革，否则就会对政治体制的整体改革形成羁绊，最后影响社会全局的健康发展。目前，围绕我国新闻事业体制进行深层次的改革，社会各方面的要求日益强迫切，来自新闻界内部的动力也越来越强劲，新闻事业体制改革的基本条件已逐渐具备。我们认为，应以法制建设为实施和深化新闻事业体制改革的突破口，加快新闻立法的步伐。新闻立法的根本目的在于保障社会主义新闻自由。具体的说，就是保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权利，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评和评论权；同时依法限制滥用自由的行为，规定新闻媒介对于泄密、干涉公正司法审判、刊播虚假信息和广告、进行不正当竞争等违法行为的法律责任。保障性的法律规范是新闻媒介进行舆论监督、履行社会责任的根本前提之一，法治使规范具有了统一性、确定性、强制性和权威性。无法可依，只靠行政指导和政策调整，规范笼统模糊、充满弹性，就经常出现因领导人、时间、地点和部门的不同而随意曲解的情况。根本的问题还在于，我国目前的新闻媒介无不隶属于各种各样的党政部门，不但很难以公众媒体的姿态对社会生活进行广泛、经常和制度化的舆论监督，而且容易成为主管部门昭显政绩、隐恶忌医的自我宣传、自我保护的工具。
我国的新闻法治建设首先要解决观念上的问题，这里的核心就是：保障性的新闻立法将使中国社会的各方面从中受益：(一)新闻媒介可以充分发挥社会安全阀的作用，将各种社会焦点问题反映出来，让人们看到中国社会的决策层是在选择面对而不是回避，而且全社会都必须面对和思考同样的问题，这样会使决策层的直接压力减校(二)通过新闻媒介的参与、沟通和引导，能够使不同利益群体直接摩擦的可能性降低，理解和宽容度加大。(三)充分的信息流通和舆论监督可以为现有社会问题的解决提供必要的社会基础和社会心理准备。(四)努力构造良性的社会舆论引导有利于整个社会在解决问题的过程中进一步法制化、秩序化，很多问题经新闻媒介反映出来以后，经过社会广泛参与与讨论而形成的措施和细则，在执行和实施中比闭门造车式的法律和规则要积极和顺利得多。(五)许多新问题新矛盾通过新闻媒介反映出来以后，容易从一开始就使可能激化的矛盾冲突得到缓解和释放，新闻媒介也容易发挥正确的舆论引导作用，促进社会发展建设性地着眼于社会全局利益和长远利益价值观。
我国的新闻立法从80年代初期开始动议，中期呈现出积极研讨和草拟法稿的活跃局面，末期基本形成了框架。随着党的十三大报告明确提出加快新闻出版立法的步伐，《中华人民共和国新闻法》几乎呼之欲出。但进入上个世纪90年代，这一重要工作反而止步不前了。现在，中国2000多家公开发行的报纸、7000多家期刊、3000多家电视台、1000多家广播电台的“粗放”经营格局如果不按照市场经济规律和比较完善的法律法规进行调控，必将不适应我国当前社会发展和改革的迫切需要，其舆论监督的作用也就不能有效发挥。因此，新闻立法虽然不能一蹴而就，但我们绝不能止步不前。走一条法治化的舆论监督之路是我们必须努力的方向。
二、舆论监督的法律界限
目前，我国对于舆论监督的法律界限已经基本形成了一个框架。我们知道，任何法律规范都包括禁止性规范、义务性规范和授权性规范，我国新闻法制中若干禁止传播的规范已经比较严密，受到禁止的首先是有关国家利益的内容，在《刑法》、《保卫国家秘密法》、《国家安全法》等法律中都有若干条款；其次是妨害社会公共秩序的内容，如有关禁“黄”的规定；第三就是损害公民合法权益的内容，这在《宪法》及《刑法》中都有体现，如《宪法》规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”可以说，新闻法制中，禁止性法规和义务性法规已经比较完备，上述这些限制在现代法治国家中具有普遍性，体现了现代法治的精髓。
相对于前者而言，我国法律对传播性活动的授权性规范是相当不完备的，以上所谈到的舆论监督是一种由宪法中的公民权利派生出来的权利，而这种权利在现实中却是一种不完整的权利，对于监督的主体和客体各自的权利和义务关系没有任何规范，对以保护名誉权为由实则抵制舆论监督的行为无法予以制裁；除此之外，进行新闻传播活动亟需具备的权利尚未进入法律领域，如采访权、报道权等仍仅仅是习惯权利，没有成为法定权利。
目前，我国新闻法治的确存在许多缺陷和不足，如何进一步保护舆论监督的权利，已成为完善新闻法制中的议题。对于以下几个问题，我国法律尚未做出明确规定：
(一)舆论监督权利与公民人身权利何者优先。有人认为，舆论监督作为宪法上公民言论自由权利的
表现，是以保护国家和社会公益为目的的宪法权利，属于公法范畴；而名誉权等权利属于私法范畴。新闻官司反映的是公权与私权的冲突，公权应获得优先保护的地位。当然也有人强调公民人身权利的保护。实际上，笔者认为，舆论监督权利也好，公民的人身权利也好，二者并不存在绝对的孰先孰后的关系，法律的精髓本在于维护各种合法权益之间的平衡。我们在对待舆论权和名誉权这间的冲突时应该具体问题具体分析，只要监督的范围是社会公共事物，监督的对象是社会公共人员，那么这种舆论监督就应该是正当合法的，虽然在涉及公共利益的问题上，社会公众的知情权往往要高于某些人的个人权利，但作为隐性采访主要手段的“偷拍”仍然需要法律划出大致的范围。至于是否应适用四个“公共原则”即“公共利益、公共场合、公共人物、以及公共事物”，我们认为还是应该运用法律的公正和平衡的原则，根据具体情况，来进行日常的新闻传播活动。
(二)“公正评论与批评”原则的运用。新闻既要真实又要有时效的特征往往让许多新闻从业人员感到力不从心。既要求时效，那么就不太可能陷入旷日持久的调研，加之记者又没有强制调查取证的权利，那么对于消息来源的真实性就没有保证。现在，许多国家通用的“公正评论与批评”的原则，就是鼓励媒介对政府机关、慈善组织、商业机构、教育单位及其他受到大众瞩目的机构和人物或与其有关的政府决策予以大胆的报道和批评。这样的评论如果出现偏激和失当，诉讼中最强有力的理由就是“公正评论”。只要能证明确属“公正评论”，法院就会考虑减免责任或不予追究。但这一原则的运用必须具备两个条件：一是基本事实属实，二是主观上出于善意。由于我国《新闻法》还没有正式出台，所以对这一原则的运用，主要还是依赖于法官对自由裁量权的合理把握。那么法官在什么样的情况下对这样的行为认定为新闻侵权而不是正常的批评报道呢?笔者认为应该同时具备以下三个构成要件：1.记者的主观故意行为，即记者为了达到某种个人的目的明知道自己所散布的虚假事实可能损害他人的人格和声誉，又决意追求这种效果；2.记者通过报道实施了捏造事实行为，并已经造成了诋毁后果。3.在行为和后果之间存在着必然的因果关系。这三个条件缺一不可，相反，如果同时具备了这三个要件就构成了所谓对他人名誉权的侵犯，当事人不仅要承担侵害他人名誉权带来的民事责任，而且可能要承担因有意诋毁或诽谤他人所带来的刑事责任。
(三)舆论监督与司法审判。新闻媒体介入司法审判在我国还是近几年的事情。这一方面会增强司法审判工作的公开性和透明度，促进司法公正；另一方面也不排除某些记者带着个人感情“写稿子、剪片子”，对符合自己观点的就采录，不合的就舍弃，甚至对法官的谈话也如此处理，那么就会借舆论的压力来左右司法审判甚至人为制造司法腐败。
媒体通过舆论来监督司法审判，这属于外部监督，但要使司法真正走向公开、公正，还是要通过司法制度本身的建设、法官素质的提高等治本的手段来进行，但在当前由于各种原因司法公正不能完全实现时，以新闻的形式对司法活动进行有效监督，不能不说对司法公正起着至关重要的作用。而一旦双方发生矛盾，则必将使二者都感到难以处理。因此，以法律的形成制衡双方的关系，规范双方的权利及义务，无论对于司法审判制度的“国际接轨”，还是对新闻媒介在法定范围内行使监督权或报道权都是十分必要和迫切的。
三、舆论监督法制化的难点
可以看出，我国的基本法律法规从原则上对舆论监督的法律界限作出了规定，但是在新闻立法中有关可操作性的条款上，又存在着一些不能回避的矛盾：
(一)法的稳定性和舆论导向的随机性的矛盾。一部法律的出台在相当长的历史时期内基本处于相对稳定的状态，但新闻媒介承担着舆论导向的使命，而舆论导向又随着事物的变化而变化，同类的事情在一定形势下需要这样的报道，在另外的形势下必须那样报道甚至不报道，这是难以用固定化凝固化的法律来规范的。
(二)新闻媒介社会控制功能与表达功能的矛盾。世界上把表达自由作为大众传播法核心问题，但是我国大众传播媒介上的表达要服从社会控制的需要，舆论导向的功能是新闻媒介最重要的功能，而舆论的表达与舆论的导向不是一回事。有时，表达与导向是一致的，但有时舆论反映的问题不是导向要解决的问题。而又确实是要普遍重视的问题，这在法律上就很难规范得那么具体周到。
(三)权利的平等性和权力的等级性的矛盾。从法的角度说，新闻传播是一种权利，但在我国的体制下又不能不在某种程度上“权力化”，新闻媒介都隶属于不同等级的党政机构，不同等级的新闻媒介及其记者的采访报道和舆论监督的权能是不等同的，例如党报不得批评同级党委的规定。而权利是普遍适用的，笼统规定采访权、报道权、批评权等将很难操作。
(四)法的刚性和意识形态的弹性的矛盾。文化领域区分姓“社”姓“资”，但具体什么是“社”什么是“资”，又是很难划清的，资本主义思想是不能用法律来禁止的，但我们又不能让资本主义思想在大众传播媒介上自由传播，在这个领域，难以实行法禁止即自由。所以文化领域的法律至今只有两部：著作权法和文物保护法。
四、舆论监督法治化的构想
曾有人做过统计，电视观众特别是农民观众最爱看的节目是《焦点访谈》，而《南方周末》则被新闻界一些人士称为“办得最好的报纸”。为什么?因为它们显著增大了新闻监督的力度，伸张了正义，维护了社会公正。在这里，一方面我们可以看出全社会都强烈地呼唤新闻监督，另一方面又提醒我们我国司法监督、立法监督、行政监督的不足。现在有部分上访群众不找政府、法院，而直接把情况反映到了中央电视台的《焦点访谈》，在他们心中，一个舆论监督部门甚至比法律更管用、更让人信任，这种情况在一个法治社会存在，应该说是很不正常的。法治的不健全是一方面，我们在这里不详谈；另一方面，舆论监督既然有这么大的社会效益，那么我们如何去让它走一条健康发展的道路，如何在社会中正确定位呢?
(一)尽快制定和完善新闻方面的法律，如《新闻出版法》、《著作权法》、《新闻侵权责任法》等等，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。不单有禁止性规范，更要有明确的授权性规范，让新闻工作者准确把握自己的权利义务以及违反以后要承担的责任。
(二)从制度上对新闻监督放权。曾经听说有一个规定：新闻单位的批评稿件要送给被批评对象的上级审阅批准，才能发表。这不仅极大地阻碍了新闻监督功能的发挥，而且容易导致官官相护，层层包庇，不利于法治的开展。在推进政治体制改革的过程中，应该把绝大部分批评稿件的审稿定稿权放开，由新闻单位自己掌握。新闻单位如果捏造或故意歪曲事实，是要负法律责任的。应该说，在依法治国的范畴里，这方面的问题可以解决。我们的新闻工作担负着以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人的艰巨任务。依法治国，新闻也要走向法治。究竟如何让我们的舆论监督有一个明确具体又操作性强的法律界限，如何去解决舆论法治化道路上的一些矛盾，我们不仅要加强法学理论上的研究，更要注重种种媒体在日常传播活动中的摸索。当然，真正实现舆论法治化，仍有待我们法律工作者和新闻工作者的共同努力。
(作者单位：温州有线电视台，邮编：325000) |
试论舆论监督法治化
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