非常高兴有这个机会跟大家探讨一些现实问题，这个现实问题是很难讨论的，因为我们进行评论和分析的可用信息很少，不像正在现场直播的伊拉克战争，新一届政府在想什么，在做什么，或者在开什么会没有现场直播。
　　我宏观地讲四点：第一，两届政府顺利交接班，换人不换政府。有几个特点可以讲，首先国务院改革机构方案是由上届政府来做的，而本届政府开始运作时2003年的预算案已经执行了两个半月。温家宝总理就职第一天的记者招待会，也说到会保持政策的连续性和稳定性。所以我们说基本政策至少是现在不会发生变化。体制上也是一样，我们的体制，其实它到目前为止还是这样一个体制：先确定人，表白机遇和决心，再来说政策选择，这个政策到底是什么，也不会说得非常明确，因为这个体制不鼓励任何人表白自己的政策主张。
　　第二，本届政府会更加注重政策的决定、执行与监督评估的一些制定基础。新一届政府国务院第一次全体会议指出，本届政府履行职责要严格执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》。新一届政府还强调决策的科学＋民主＋责任，认为发扬民主是科学决策的途径和基础。各项重大决策，都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见，由集体讨论决定。涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证。要完善重大决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。充分发挥专家和研究咨询机构的作用，对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、座谈会，以及多种形式的咨询活动，进行科学论证。要建立决策责任制度，对不依照法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，将严肃追究决策者的法律责任。
　　第三，本届政府继承了历史发展的很多成就，但也面临着历史上尚未解决的一些问题，而这些问题给本届政府的选择空间非常有限。根据我们的计算，如果国务院的组织效率要最大化，目前还有至少一半的机构精简空间。不过，要实现这一点，我们有两个方面的约束非常大，一个是职能约束，国务院目前承担了太多的政治职能、司法职能和综合执法监督职能，如果能去政治化去司法化，让民间组织与国务院建立一种合作伙伴关系，组织效率就会取得很大进步，目前国务院机构的职能其实没有转变到实现组织效率这个地步。国有企业改革、银行改革、市场监管、综合执法、公共服务业改革等，都正在面临越来越困难的问题，这些问题使得政府职能转变越来越难以到位，国务院的组织效率显然也很难实现最大化。这限定了本届政府的运作空间：不可能大幅度为了提高组织效率去进行机构精简的改革，也不可能通过组织效率的提高来带动政府职能转变，这方面的空间目前已经基本消失，只能直接面对这些问题，以进一步的政府职能转变和行政运作机制的变化来推动组织效率的改善。如到目前为止，机构改革其实还有很多事情可以做，比如取消事业单位行政级别，尤其是部级的事业单位，不让其成为国务院绕过人大设立部级机构的借口。不过，要做到这一点，本届政府有很大的难度。主要原因就是人员安排有困难，很难处理精简下来的部长级以上官员，也很难处理因人员只能上不能下导致的高层官员太多难以安排的问题。因为我们中国没有下野机制，下来了就上不去了。
　　另外，我们的民主政治建设和司法发展是落后的，一个国家立法事务、行政事务和司法事务都是一样的，不过是分配方式不一样。我们是行政大、立法和司法小，我们的国务院其实是过多地承担了全国人大、检察院和法院的事务。包括人事上的甄选、合法性资源的积聚以及司法监督，本应该是司法机关监督行政部门的，我们现在指望强有力的行政上级对下级的节制与监督，同时还依赖有限的新闻舆论，而新闻舆论的空间是相当有限的。执法改革，无论是集中还是分散，都将成为政府沉重的负担，我们说法治国家建设是非常重要的，但是法治国家如果让行政承担过重的执法和执法监督负担的话，必然会导致老百姓守法负担也非常重。
　　第四，对今后20年的行政改革发展的预测。本届政府最大的一个特点是会继承过去的一些特点，我们的宏观政策将继续推动微观的变革，任何微观的变革我们都会把它转换成一种宏观的语言，比如说我们的农村贫困问题，在政策表述的时候，经常会转变为为了拉动内需扶贫，为了拉动内需去发展农村。其实我们应从公共政策上、从问题本身去思考，而不是从宏观去推动微观的改革，这跟我们公共政策过于集权是有关的。预测包括下面几个方面：
　　首先，国有企业如何定位？政府用它牟利还是用它来实现公共利益呢？政府牟利违背市场经济原则，实现公共利益违背企业的利润最大化原则。公共利益有两种，一是以公共财政为基础的公共利益，二是以私人利益为基础的公共利益。国有企业在两者之间徘徊，所以它有市场监督失控、内部人控制、国有资产流失等问题，所以国有企业不是死，就是在市场经济里面消失掉，消失有两种方法，一种是股份化，还有一种就是私有化了。但这在本届政府看来都是很难做到的。
　　其次，行政审批制度改革已经有了进展，上届政府已经取消了1000多项，对新一届政府来说，审批减少还需要继续进行，但减少是越来越困难，上次第二批取消已经很困难了，第三批马上要进行，会更加困难。还有一个问题，是审批取消之后的管理问题。这可能又是一个新的问题。最近我去参加一些部门的活动，发现了这一点。企事业大概也感觉到了，你审批切削了，是好事，但监管比审批更厉害，这让企业苦不堪言。管理的寻租空间比审批的寻租空间还要大。这大概是审批制度改革之后的新问题，也是本届政府难以回避的也难以处理的棘手问题。
　　再次就是立法执法的问题，综合执法改革，全国已经有很多地方试点了，各个省市都在找一个地方试点，太多的司法功能和立法协调功能都是在行政部门做的，这个过程不是一个政治性的过程，而是一个行政性的过程。所以我们说要发展人大，要发展抽象行政行为（立法）的合宪性和合法性审查，还有要扩大具体行政行为的司法审查范围。要做到这一点，要进行政治体制的变革，而这一点本届政府很难提上日程，本届政府显然又将面临一个难以避免的问题。在立法和司法功能不健全的情况下，行政功能单兵负责海陆空作战任务，显然会苦不堪言，往往还出力不讨好，让问题越来越严重。行政三分制可能将成为本届政府行政改革的重要举措。在其优点实现的时候，可能也是其问题暴露的时候。从邮电来看，行政三分制可以使我们的行政效率有很大的提高。不过，由于决策体制改革不到位，我们的决策每经过政治程序和司法程序的充分检验，最后往往是行政决策，如果行政执行效率提高了，行政监督加强了，往往使得我们的决策失去了缓慢的执行和监督的检验收益，这很可能让失误的决策得到有效执行，其结果可能是悲剧性的。这是本届政府必须事先考虑的问题。
　　总之，本届政府将会延续上届政府的思路，推行基本一致的公共政策。但运作环境发生了变化，过去的很多政策虽然将继续进行，但难度将会有所增加，很多问题可能将越来越棘手，空间也越来越有限，而与此同时，新的问题又层出不穷，需要新一届政府小心应对。如何营造制度空间，让各方面的力量都参与到问题解决运作中来，而不是政府一家去勇往直前，这可能是新一届政府可以考虑的一个替代选择：只是掌舵，而不是划桨，更多地为各方面的努力提供制度空间，同时又有针对性地解决一些突发事件和重要矛盾。很多问题需要有一个长期的思考，并且从现在的行动开始。很多遗留的问题，可能还需要新一届政府有开创性的思路，否则这些问题将不仅困扰本届政府，还将使下一届政府难以有所作为。