权力问题是政治活动的核心，大多数的政治制度安排都是围绕着权力布局来设计的。公共权力采取何种模式运行，权力的产生、变更遵循什么样的原则，以及如何处理权力的集中和分散问题，都是政治文明建设中必须考虑的重要内容。

　　公共权力的产生过程，实际上就是公民个人权利集中的过程。公民个人让渡部分权利，集中起来委托少数优秀公民行使，从而使权利变成权力。两者的区别在于：个人权利本身并不对他人产生强制性，并且可以依本人意愿放弃其权利的享有或实现；公共权力本质上是一种强制性力量，其权力的实现必须以公民的服从为前提，与个人意愿并无直接关系。个人权利集中后变成公共权力，其目的当然是为了降低社会成本，提高效率，从而有益于全社会的福利。但这无疑存在着风险：过多地将个人权利集中起来，会压缩个人的活动空间，甚至会使个人权利受到侵害。

　　从另外一个角度看，公共权力也存在着集中与分散的问题。层级政府之间，政府各部门之间，都存在着权力的交叉和矛盾。高度集中的权力必然会加重中央政府的负担，并且会压抑地方政府的积极性，实践表明其效果较差；而过于分散的权力又容易导致各自为政，形成诸侯割据的局面。一般来说，联邦制国家的权力基础在地方，由地方让渡部分权力给中央政府。而单一制国家的权力基础在中央，由中央分权给地方政府。但无论是哪一种国家体制，都需要妥善地处理集权与分权的关系，科学地界定不同权力主体的权力范围，而不能搞“模糊哲学”。

　　一段时期曾出现的“一统就死，一放就乱”的现象，实际上与权力的界定有关。权力的实现需要一定的条件。例如，事权必须以财权、人事权为依托。如果在分权过程中将权、责、利割裂，权力的行使便会遇到阻碍。权力的相对完整性是保证社会合理运行的基本前提。很难设想，在一个行政区域中，本级政府只管干事情，财政则由上级政府负责。行政实践中经常提到的“属地管理”，虽然反映了权力完整性的客观要求，但如果仅仅是泛泛而谈，也是一个模糊概念。究竟“属地”是指哪一级政府的属地？就拿一个城市来说，它既归于中央政府管辖，也隶属于省、市政府，甚至城市内的区级政府也可以藉属地管理的口号提出权力主张。在这种情况下，应当进一步明确所谓属地的范围。

　　公共权力始终存在着被滥用的风险。为了公平与正义的目标，必须对权力进行监督与制约。因此，适当的分权便成为题中应有之义。这里所说的分权，并不是割裂权力的完整性，而是实行层级管理、分工合作、各司其责。分权的目的不是分家，也不是互相独立。一般说来，权力的集中与分散可从以下几点予以考虑：第一，重大事项权力集中，一般事项权力分散。例如，军事、外交的权力归中央政府。立法权主要在中央，省、市一级可在法治统一的原则下享有部分立法权。而区域经济发展计划、行政管理等事务，权力在地方政府；第二，决策权相对集中，管理权相对分散。在一级政府中，总体上要保证政令畅通和路线正确，过于分散的决策是很危险的，容易出现各自为政和目标冲突的现象，因而必须集中决策。但在社会管理方面，由于工作量很大，则需要调动各方面的积极性，赋予各级、各部门管理者相应的权力与责任；第三，公共产品的生产与分配的权力集中，民间事务的权力分散。政府的权力设定应当遵循有限的原则，防止无边界地扩大公共权力，要给民间社会留出空间。目前实行的基层自治和民族区域自治，也属于权力分散的一种形式，应当在实践中不断总结经验。而像国民教育、社会保障、社会治安、公共卫生等公共产品的提供，在区域（例如省、市一级）范围内应统一政策、统一管理，防止政出多门，造成混乱。

　　权力的集中与分散具有较强的时代特征，也要体现与时俱进的精神，随着社会的发展而不断调整，以便更适合社会主义现代化建设的要求。

　　作者系广州市社科院党组书记、研究员