内容提要：国际社会一直处于一个转型的动态过程中，冷战结束后，国际社会的转型表现为NGO国际网络的兴起，并作为一个全球治理层次在国际社会发挥着某种治理功能；NGO的治理功能，一方面削弱国家对稀缺资源垄断权，促进稀缺资源从国家流向非营利性的NGO等行为体，另一方面也促使稀缺资源从发达国家流向“边缘国家”，一定程度上打破了权利在国际社会分布的不平衡性，也减轻了资源短缺对国际社会产生的压力，为建立世界新秩序产生了重要的推动作用。但是，由于NGO在国际制度环境中毕竟是一种非正式的制度安排，它的整合功能并没有强制性，而且，它拥有的资源也十分有限，因此，NGO的治理虽然有效性但却是有限的。

　　国际社会一直处于一个转型的动态过程中，现有畸形的国际社会结构导致了全球公共利益受损，特别是全球问题已经危及到全球的发展，使人类已陷入“增长的极限”，从而使人们产生了变革的愿望与动力。国际社会的转型的一个重要表现国际社会治理的转型，即由传统的以国家治理为中心的全球治理过渡到由非国家行为体如国际组织、大众社会运动、全球市民社会等为主的、非保持现状志向的全球治理 。冷战结束后，国际社会正处于新一轮的加速转型过程中，这一过程是以NGO国际网络的兴起为标志的。

　　一、NGO国际网络兴起的原因

　　NGO这种国际社会行为体兴起于19世纪，最初只是分散的、零星的一些组织和活动，到第二次世界大战后，NGO不仅数量上成倍增长，在20世纪的100年里，其数量增长了250多倍，而且参与的人数也在增加，特别是在冷战结束后，全世界已经有25亿人参加了NGO的各种组织和活动 ，更为重要的是，在全球化的推动下，目标不同的NGO在全球范围内日益形成网络 ，并且成为国际社会的一种强大的压力集团，在特定的领域内促进跨国合作，并对于跨国事务正发挥着日益增大的影响 。

　　究竟是什么原因促使NGO在冷战结束后如此迅速地发展壮大呢？首先，NGO的发展壮大是由于全球化的同质性（homogeneity）和异质性(heterogeneity)相互作用的结果。全球化在推进同质化的同时也导致了异质的存在，全球化是同质化与异质化的并存与辨证统一。正如罗伯森所说：“（全球化）包含了既对特殊性、差异性又对普遍性和同质性保持直接关注的尝试……这个过程包含了特殊意义的普遍化和普遍意义的特殊化二者的互相渗透。”这种差异性就是以各种形式的NGO的诞生体现出来的。正是各种NGO行为体的涌现，国际社会才呈现出一体化与碎片化并存的特征 。

　　其次，NGO的壮大是由于冷战后国际社会各种矛盾的激化和全球性问题的日益尖锐。冷战的结束，过去被掩盖起来的矛盾骤然露出水面，并且对国际社会产生重大影响。随之而起的是超国家和地区界限、关系到整个人类生存与发展的一系列非传统军事灾难，已成为冷战后人类生存与发展的新威胁。非传统安全问题的兴起对国家的治理能力提出了严重挑战，而着眼于发展的NGO正好能起到弥补的作用。正是在这样的背景下，NGO应运而生。于是，在冷战后，整个世界迎来了一个“全球结社革命”的新时代 。

　　此外，90年代以来，国际互联网的普及和广泛运用，使NGO从现实的物理世界走进了虚拟的赛博空间，如雨后春笋般发展起来的各种网络组织，正是NGO的一种最新表现形式。国际互联网拓展了人类生存的空间，使人们在电子空间里通过精神交往形成具有共同归宿感的新的联合体。正如尼葛洛庞蒂所说，信息高速公路和国际互联网不只是提供了使用图书馆中每本藏书的捷径，而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构。

　　从民族国家内部而言，NGO的迅速壮大则是由于政府和市场在处理社会福利、发展和环境问题上的力不从心。在经济效率和社会福利问题上，究竟是市场优先还是政府至上，一直存在着严重分歧。在凯恩斯主义成为西方主流经济理论之前，主导西方的经济理论一直是自由主义。但是，周期性的资本主义经济危机的发生，市场作为一种内在的自然秩序已经失去了确保经济持续运行的功能。尤其是1929—1933年的大萧条在实践上宣布市场功能的“和谐论”彻底破产和“偶像化”市场的坍塌 。在这种情形下，凯恩斯从理论上兴起了一场革命，从而把国家推到了经济活动的前线，从此，国家不再是“守夜”的局外人，而是以第三部门的角色进入资源配置的流程中。但是，凯恩斯主义又使不少国家从市场偶像化的极端走向了国家偶像化的另一极端。国家偶像化最终导致了70年代西方经济陷入滞胀。对于滞胀，凯恩斯主义束手无策，于是，新自由主义经济学骤然兴起。不过，新自由主义的“华盛顿共识” 也没有消除周期性的经济危机。

　　在国家和市场两种偶像全部倒塌之后，在哈贝马斯的“生活世界”的基础上就建立起由非正式团体、志愿性社团、文化与舆论机构为主体构成的市民社会。而作为全球市民社会重要组成部分的NGO在众多领域内起到填补国家政府和世界市场“真空”的作用，并发挥着联结和协调国际社会的功能。

　　二、NGO在全球治理中的功能

　　国际社会是由不同的行为体组成的，而且这些行为体在相当长时期内主要是指主权国家。但是，民族国家的主权始终受到国际互动网络的影响，特别是国家出于政治、经济、军事乃至意识形态利益的需要，必然组成各种政治联盟、经济组织和具有意识形态倾向的共同体。与此同时，各种区域性的跨国组织也如雨后春笋般涌现出来。这表明民族国家所具有的对权力（价值）分配的垄断性决策权及实际能力明显降低，它不再是控制分配过程的惟一主体，众多的跨国家行为体已参与到全球性权力分配的过程中来 。这一过程全球治理的层次分化。

　　全球治理的目的不仅在于维护全球秩序的合法性，而且在于通过有效地解决国际社会的福利、增长和现代化问题来巩固现有秩序合法性的基础。然而，国际社会的无政府状态使稀缺资源在国际社会中的分配十分不均，明显呈现出金字塔式结构。更为严重的是，人类已进入信息时代后，信息网络全球化不仅没有形成“相互受益”的权力格局，反而阻碍了原有权利关系的合理变革，使现实不平衡的权力结构得到进一步“固化” 。国际社会政治经济的严重失衡，不仅必然导致各种各样的全球性问题，而且也使政府、政府间组织，以及国际市场都不能独立有效地解决国际社会的福利、增长和现代化问题。所以，NGO的治理功能，不仅在于削弱国家对稀缺资源垄断权，促进稀缺资源从国家流向非营利性的NGO等行为体 ，而且也促使稀缺资源从发达国家流向“边缘国家”，从而一定程度上打破了权利在国际社会分布的不平衡性，也减轻了资源短缺对国际社会产生的压力 ，更为建立世界新秩序产生了重要的推动作用。

　　NGO的治理功能还在于积极维护良好的国际社会秩序。NGO这种功能是与国内市民社会一致的，正如一些社会学家所说，国内市民社会对良好社会秩序具有“保障功能” 。由于NGO的目的在于谋求发展，为了这一目的，它总是竭力缓解国际社会的紧张感和消解国际社会的压力。NGO国际网络的形成不仅展示了全球市民社会兴起的图景，而且更重要的是，它作为特殊的政治力量在国际事务中发挥着日益重要的作用。特别是冷战后，正是NGO的特殊整合功能促进了国际社会的可持续发展。此外，90年代以来，全球治理和善治的理论和实践之所以能够产生和发展，其现实原因之一就在于全球市民社会的日益壮大 。

　　当然，具有不同政治动机的NGO参与全球治理的形式是不一样的。有的是直接向民族国家施压，促使国家承担某些特别行动，或承担某种国际道义；有的则通过激发国家体系之外独立运作的方式来参与全球治理。也就是说，NGO在参与全球治理方面的表现并不是消极的，在许多情况下是非常主动的。一方面，不少NGO直接派代表商讨国际社会共同关心的问题以向国际政府组织提供信息与咨询，甚至直接涉入国际政府组织的决策过程并施加相应影响。另一方面，NGO自身也组织论坛讨论全球性的问题。另外，NGO对国际事务的积极参与还表现在反对不公平、不民主的政府间国际组织及其国际机制。最突出的是，随着全球化进程不断发展，反全球化的浪潮也滚滚而来，自1999年11月到12月世贸组织部长西雅图会议以来，几乎每次国际会议都爆发了大规模的反全球化示威。而这些示威者绝大多数来自于形形色色的非政府组织。因此，从表面看来，国际决策权都掌握在民族国家及其组成的国际组织手中，但实际上，自NGO结成国际网络以来，国际决策一刻也没有离开NGO。

　　三、NGO治理的有效性和有限性

　　作为一个治理层次，NGO在国际制度环境中仅仅是一种非正式的制度安排，因而，它的整合功能并没有强制性，完全是靠呼吁、行动来扩大影响，借以“唤醒”各种行为体的“道德良知”，使之自觉遵守相应的国际规则、担当“国际道义”，从而促进国际社会协调发展。当然，正如国际现实主义者所言，国际社会的无政府状态决定了国际社会的中心问题是战争与武力问题，它几乎完全受“丛林法则”支配。但是，道义在国际关系中并不是不起任何作用，相反，道义的力量是强大的 。例如，尽管美国在小布什上台后，美国大力推行单边主义，但是，当“9?11”事件爆发后，国际社会出现了一股强大的聚合力，站到了美国反恐的一边。这当然不是慑于美国的单边压力，而主要是对美国所遭受的巨大灾难的同情而给予的道义支持，因为国际社会的任何成员都明白“不应该支持恐怖主义”，支持恐怖主义在道义上是不允许的。由此看来，在一定程度上正是道义的力量促成了国际反恐联盟。同样，NGO为追求国际社会的可持续发展的道义呼吁和行动感召不能说没有起作用，实际上，在众多的领域内，NGO的呼吁和感召都起到了“道德约束”的作用。因此，NGO这种国际社会非正式的制度安排，有时比国际制度——国际社会正式的制度安排所起的作用更大、更有效。

　　首先，NGO发展迅速，迄今已达数万个组织，在国际社会中是一个举足轻重的“超级政治力量”，并成为促使国际关系民主化进一步深化的重要载体。特别是随着全球化程度的不断提高，尽管越来越多的决策在“国际层面”上作出，但迄今为止在这一层面上尚未出现一种有效的政治机制来体现和解决全球公民社会所关注和担心的一系列重大问题。因而，许多国家乃至国际政府组织不得不更加借重NGO的力量来协调国际社会的利益和福祉 。正是这样，西方不少学者主张政党和政府应更多地与NGO合作以便在政府与市场之间培育更广泛的“公民社会”地带，也有助于增加国际机构的透明度、提高责任感 。

　　其次，NGO尽管是非营利部门，但NGO本身是一个重要的经济力量。据著名非营利部门研究专家霍普金斯大学教授莱斯特?萨拉蒙对全球具有代表性的22个国家抽样研究表明，如果将这些国家的NGO比做一个单独的国家，那么它是仅次于美国、日本、德国、法国、英国、意大利和中国的第八大经济力量 。因此，在全球经济处于萎靡的情况下，NGO作为一支重要的经济力量，无疑对全球经济复苏具有巨大的推动作用。此外，由于NGO为全球提供了更多的就业机会，在全球就业不足、难民涌动的情况下，NGO也是国际社会稳定秩序的一个稳定器。

　　不过，尽管各种NGO的活动在促进世界可持续发展方面做出了一定的贡献，但它们的被动状态并没有改变，尤其是它们明显地带有从属关系的“顾问地位”，因而使它们对政府或政府间组织具有较大的依赖性，甚至受到歧视；况且，NGO不象民选的政府那样，对特定的全体选民负责，所以缺乏权力基础；同时NGO的目标具有全球性，但这些目标很可能与其所在国的国家主权、国家利益发生冲突。这一切都制约它们对国际社会施加积极的影响。由此可见，NGO毕竟是国际制度环境中的一种非正式的制度安排，是全球治理中的一种非制度化的治理层次，它对国际社会转型的影响虽然较大，但也是有限的，而且它主要是对相关专业性领域产生影响，而对其他行业领域的影响甚少，或根本没有影响。

　　1 [日]星野昭吉著：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，新华出版社2000年版，第295—298页。

　　2 Roger Charlton and Roy May, NGOs, Politics, and Probity: A Policy Implementation Perspective, Third World Quarterly, Vol. 16, No. 2 June, 1995.

　　3 [美]朱莉·费希尔著：《NGO与第三世界的政治发展》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第2页。

　　4 李少军：《国际政治学概论》，上海人民出版社2002年版，第106页。

　　5 马丁·休伊森、蒂莫西：“全球治理理论的兴起”，载俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第34页。

　　6 [美]莱斯特?M. 萨拉蒙著：《全球公民社会——非营利部门视界》，社会科学文献出版社2002年版，第4页。

　　7 曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版，第165—174页。

　　8 [日]星野昭吉著：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，新华出版社2000年版，第30页。

　　9 Christine Bellamy and A. Taylor, Governing in the Information Age, Buckingham and Philadelphia, P.A.: Open University Press, 1998, P.208.

　　10 Jessica T. Mathews, Power Shift, Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1, January/ February, 1997.

　　11 Alexander Cooley and James Ron, The NGO Scramble: Organization Insecurity and the Political Economy of Transnational Action, International Security, Vol. 27, No. 1, Summer, 2002.

　　12 Charls Taylor, Models of Civil Society, Public Culture, Vol. 3, No. 1, 1991.

　　13 俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第119页。

　　14 [美]小约瑟夫·奈著：《理解国际冲突：理论与历史》，上海人民出版社2002年版，第31页。

　　15 阮宗泽：《从‘民族赤字’透视反全球化运动》，载庞中英主编：《全球化、反全球化与中国——理解全球化的复杂性与多样性》，上海人民出版社2002年版。

　　16 Joseph S. Nye Jr. Globalization’s Democratic Deficit, Foreign Affairs, July/ August 2001.

　　17 参见[美]莱斯特·M·萨拉蒙著：《全球公民社会——非营利部门视界》，社会科学文献出版社2002年版，第9-34.页。