“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个政治问题。

 

 

近年来，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个政治问题。如何制订有效的改革政策，顶层设计变得重要起来。

实际上，“顶层设计”的需要和强人政治时代的结束有着密切的关联。首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导集体的政治意志变得非常重要。但是，较之强人的政治意志，集体政治意志比较难以形成。在这方面，目前的中国面临着很多的问题。一些人只知道“不做什么？”或者“什么不能做？”，但不知道“做什么？”和“如何做？”这是个大的政治问题。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战，这些挑战都要在改革过程中获得解决。没有强烈的集体政治意志，只能导致面对问题却无动于衷的局面。

其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员，但集体动员能力从理论上说容易，实际上则非常困难。这些年来，很多政策就是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面。政策的执行不仅受制于体制内部因素（横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系），而且也受制于社会上的各种既得利益集团，尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团。

当（中央）改革者的权威不断弱化的时候，就需要顶层设计。不过，不能简单把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上，“顶层设计”要解决的其中一个大问题，就是集权之下的不改革局面。从上世纪90年代中期开始，随着强人政治时代的过去，中央权威开始感受方方面面的制约。因此，也是从那个时候开始，在“维护中央权威”的目标下，各方面的权力开始集中于中央，包括财政税收、金融和人事任命等等，很快就改变了自1980年代以来的分权状态。不过，中央集权不见得领导层有权力。中央的权力大多分散于各个官僚机构和部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使高层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。

在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何实施改革？这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的制度是在没有权力运作下得到确立的。

改革无法单靠顶层

但是，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。这一点自改革开放之后就已经表现得非常清楚。很显然，中国早期的改革就是从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过当时的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国的。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展；广东的外向型企业的转型和公民社会建设；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革（公推直选）等等。

在很大程度上，地方领导人最具有改革动力。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，他们了解社会，也并不缺失解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

地方发展模式的竞争是好现象。但是，必须注意到，尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似1980年代那样的效果。在1980年代，地方改革呈现两个显着的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像上述被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？这里其实也有一个顶层设计问题。

在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其它地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

中央地方相互牵制

尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的一些权威人物所否决。在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验最成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

很显然，地方政府既可以成为国家层面的改革动力，也可以成为改革的阻力。地方扮演一个什么样的角色？这取决于顶层设计。对中央来说，问题在于如何动员地方改革的动力，遏制地方对改革的阻碍。

除了地方政府层面，地方动力更应当关注社会的参与。首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，所有改革的起点和终点都是社会。在1980年代，时任全国人大常委会委员长的万里特别强调科学决策，其中一个重要的条件就是开放决策过程给社会，让社会来参与政府决策。这一点在今天变得更为紧迫。如果没有社会的参与，很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能成为幻想和空想。

第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。改革需要社会的接受度和支持。这一点在中国尤其显得重要。很多政策往往是自上而下制定，但往往是只停留在口头和口号上。尤其是当受到地方政府和官员的阻力时，中央政府可说是毫无办法来克服地方阻力。任何改革，没有社会的大多数的支持，就很难超越既得利益而得以实现。

第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求。改革开放之后，中国的社会力量已经得到很快的发展。一部分人在解决了温饱问题而跃升为中产阶层之后，就开始萌发政治参与的要求；另外一些仍然处于比较贫穷状态的人，因为等了多年不能脱离贫穷状态，也在政治化，希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。如果不能满足社会参与的要求，经过顶层设计的政策很难具备高程度的社会合法性。

第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中国各地地方差异大，中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。在没有社会的监督下，地方官员的改革可能是一种自私的行为，只是为了自己的个人前途。在中国体制下，这种情况很容易发生。例如地方官员所从事的很多政绩工程，并不是真正为了地方利益，而是做给上面看的。要遏止这种情况就需要地方社会的参与。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考量，而非短期个人利益所驱使。

也同样重要的是，社会参与可以解决如何制约地方官员权力的问题。中国目前的情况是，随着党内民主的实施，中央层面领导人所受到的制约越来越多，但地方仍然没有发展出有效的制约机制。地方“一把手”腐败、权力滥用，仍然是一个普遍的现象。在缺失社会参与的情况下，地方“一把手”是否成为“土皇帝”，取决于地方领导人的自我约束。但自我约束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大，还必需实现社会的参与。

“顶层设计”的概念已经提出了，但内容并不很明确。要细化顶层设计还需要很多研究。但无论怎样的顶层社会，都会发生在中央－地方－社会这个政治构架内。顶层设计如果没有地方政府和地方社会的动力，既不会科学，也会很难实施，变成空中楼阁。