县官专权的体制根源

彭水诗案、高唐帖子案等现代文字狱，让人们见识了县委书记的威严。县长也在抖威风：陕西绥德县一位校长因为“扰乱县长公务活动”而被公安局行政拘留。媒体又报道了另一个案例：辽宁西丰县商人赵俊萍因为编写短信讽刺县委书记，而被公安局根据领导指示羁押。人们会问，县级党政长官为什么能够如此轻易地按照自己的意志启动毁灭一个人自由的权力机器？
古人早就强烈地感受到县官权力的这种毁灭性，清代民间谚语形容县官是“破家的县爷”，或者“杀人的知州、灭门的知县”——明清的州已经等同于县。
县官的权力为什么如此可怕？观察中国政府结构演变的历史就会发现，县级政府单位的地位十分重要。自秦以来，中国的政府架构历经变化，从秦、西汉的郡县制，一变为东汉期的州郡县制，再变为唐宋的道州县，最后变为明清的省府县。高一级政府换来换去，县制却纹丝不动。
因为，县级长官是政府架构中唯一的“亲民之官”，至今依然如此——乡镇毕竟不是一个完整的政府单位。在今天，县政府也是最基本的经济之官，政府间政绩竞争的主体主要是县级政府，政府内部从事土地经营的主体也主要是县市一级政府。县级政府的行政活动绝大部分直接针对民众，且拥有完整的国家权力机器，比如公安局、司法机关等等。
因此，清代学者及资深幕友汪辉祖即曾明确指出：“亲民之治，实惟州县(清代州已等同于县)，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已。”也即，县级长官是唯一直接与民众打交道的政府官员，在他之上的各级政府长官都不直接管理民众，也不直接为民众服务，而是负责监督、管理县级官员。
这样一来，如汪辉祖说，“州县一官作孽易，造福亦易”。县官们造了多少福需另外讨论，但他们确实作孽较易，因为，他们拥有完整的、直接与民众相关的权力，但这种权力又没有受到有效的限制。
乍看起来，可能有点奇怪。因为，县以上各级政府的主要职能是指导、监督县级政府，不少现代专家据此断言，县官的权力其实是很小的，汪辉祖也曾说过，“语有之，州县官如琉璃屏，触手便碎。诚哉斯言。一部《吏部处分则例》，自罚俸以至革职，各有专条”。
但是，县官置于这样的上下级政府关系网络中，只是意味着，上级政府借助这种控制体系可以随意指挥、干预县官的工作，但却远远谈不上有效地监督县官。首先是因为一条简单的政治学原理：单纯自上而下的监督，必然是失灵的。因为，上级政府面临着信息上的难题，不一定能够及时地了解县官的动态。更大的问题是，即便上级政府能够了解县官的信息，也不可能去认真地约束、监督县官。上级确实控制县官，但反过来，上级也依赖县官。上级政府能否管理好民众，能否积聚足够多的财政收入，能否创造出良好政绩，完全得看下属县官们的表现。上级政府本身并不是就某些自己分内的事务独立地对民众或上级负责，上级官员并无单独的政绩可言。相反，上级官员的政绩就是下属县官们的政绩的总和。
这样，作为监督者的上级与被监督者的县官就具有几乎完全相同的利益取向。上级会发现，县官为了追求自己的政绩而做出超越法律的事情，其实也在增加自己的政绩，自然倾向于不闻不问。假如县官的做法引起巨大反响，尤其是借助舆论等途径引起自己上级的关注，后者问罪下来，上级的本能反应也必然是包庇、回护。因为，承认县官之错，也等于承认自己的失职。可以说，上级政府监督下级政府会陷入无法克服的悖论中：监督者会变成同谋者。
于是，县官一方面作为亲民之官，掌握着一整套具体而微的国家权力机器，另一方面，尽管他面临上边好几级政府的控制与监督，但制度运转的自然逻辑会使这些监督趋向失灵。这样，那个完整的权力就成为一种几乎不受什么限制的权力。汪辉祖早就注意到这一县官专权现象：“天下治权，督抚而下，莫重于牧令，虽藩、臬、道、府皆弗若也。何者？其权专也”。县级党政长官的一切下属，更不要说普通民众，面对这样的权力，完全没有抗衡之力。
中国传统政制智慧一直对此束手无策。因为，只在自上而下的控制监督上做文章，包括撤销当事县官的职务，无济于事。现代政治揭示了解决此一问题的正道：首先，打破政府控制、监督政府的无效循环，每个政府都就部分事务直接对民众负责，政府之间分权。其次，每一级政府都实行权力的分立与制衡，县政府的权力分散在多个机构手中，县官无法支配县政府的全部权力。第三，借助独立的司法，使自由和权利遭到侵害的民众可以找到及时而有效的救济，每个人都成为县官的有效监督者。