内容提要：恰当的制度建设是完善政府责任结构和动力结构的主要途径。但是，由于制度需要一定的实施费用，在技术上完善的制度本身并不能保证完全经济地解决政府工作人员的责任和动力问题。这时，就有必要加强政府职业道德建设，来弥补制度建设的不足。恰当的职业道德建设必须与现实的责任结构和动力结构相配套，避免两者之间的脱节，从而提高政府结构的动态效率。 
　　关键词：制度效率 道德建设 

　　从形式上来看，政府结构就是国家行政机关的组织形式以及运行机制。从实质上来看，政府结构却由两个核心内容构成：一是责任结构，二是动力结构。责任结构要解决的根本问题是运用权力的责任问题；动力结构要解决的核心问题是对于贡献的报偿和奖励问题。 
　　运用权力的责任问题经常以政府单位或者个人明显失职甚至违法犯罪的形式表现出来，在这方面中国政府已经建立全方位的监督结构，包括人大及其常委会的监督、党的纪律检查委员会的监督、行政监察部门的监督、审计监督、司法监督、新闻监督以及舆论监督等。这些监督在技术上可能仍有需要完善之处，但是是否光凭完善的外在监督结构就可以完全解决责任问题呢？从经济的角度来看，即使监督技术达到了最完美的境界，外在的监督也不可能完全解决责任问题。因为技术越完美，监督所需要的费用也越高，而当监督费用远远高于监督所引起的收益时，监督本身就会自动地失效。 
　　从动力结构方面来看，中国政府给公务人员提供的货币收入可能少了点，而通过住房、福利以及获得无形收入的机会等形式提供的报酬多了点，在奖金分配上又太平均化了点，这种报酬和奖励结构不利于提高公务人员的积极性，所以有必要改善。但是，是否光凭完善的报酬和奖励结构就能够充分调动政府工作人员的积极性呢？恐怕不见得。因为从经济的角度来看，即使是完善动力结构也需要实施费用，如激励所需要的信息费用等，并且在技术上越完善、越齐备的动力结构，其所需要的信息条件也越高，监督费用也越大。 
　　因此，从动态效率上来看，即使是在技术上高度完备的责任结构、激励结构也不可能达到最优的状态，也就是说完全毫无代价地进入标准行政学教科书所说的“权责一致”状态，达到人人积极工作的理想境界。其原因就在于任何责任结构和激励结构中的制度安排的实施均需要交易费用。因此，诺贝尔经济学获奖得者、著名新制度主义经济学家罗纳德·科斯说：“在存在交易费用时，责任规则不可能是最佳的。因为在零交易费用的世界里，所有当事人都有动力去发现和找出所有将提高产值的调整措施，计算最佳责任规则所需的信息假设为应有尽有，尽管这些信息是多余的，因为在这种情况下，无论责任规则如何，产值总能最大化。但是，一旦考虑到交易费用，各当事人就没有任何动力（或动力较少）去披露形成最佳责任规则所需的信息。或许他们压根不了解这一信息，因为没有动力去披露信息的人也没有理由去发现这是什么信息。难以进行的交易所需的信息也难以收集到。”[i] 
　　因此，本文的观点是，中国政府的监督结构和动力结构在技术上需要完善，需要发展，但是要实现权力运用上的责任政府和工作上的积极政府的目标，就有必要在加强制度建设的同时，做出另一种选择。 
　　什么是另一种选择呢？这需要我们回到现实世界，也就是说在现实世界中是否有人没有外在责任结构的制约，没有外在动力结构的激励，也同样在勤勤恳恳、非常努力地工作，为了人民大众的福利贡献自己的一切呢？现实告诉我们，在中国政府中，这样的工作人员是很多的，如焦裕禄、孔繁森等就是其中的典型。许多默默无闻的政府工作人员即使没有这些责任结构和动力结构的外在制约和激励，也能够很努力地工作。 
　　这一发现的理论意义是，对于自觉的人来说，外在的责任结构和动力结构作为行为规则的制度已经内化为心中的良心，对他们来说，责任结构和动力结构的运行已经有了内在的诚意基础。有了内在的诚意作为结构运行的基础，结构运行所遇到的摩檫力就大大减少，实施费用也就大大降低了。这时，特定的结构就能够针对不自觉者，从而更好地取得动态效益。如果责任结构和动力结构在动态运行过程中，没有丝毫诚意为基础，这些责任结构和动力结构就缺乏支持率，即使花很大的成本也无法获得预期收益。所以诺贝尔经济学奖获得者、著名新制度主义经济学家道格拉斯·诺斯说：“一个社会的健全的伦理道德准则是使社会稳定、经济制度富有活力的粘合剂。”[ii]对于中国政府来说，责任结构和动力结构需要完备的即高水平的监督和激励技术，但如果要使结构取得充分的动态活力，就必须以健全的政府工作人员的职业道德为基础。 
　　责任结构和动力结构的有效运行必须以健全的政府工作人员的职业道德为基础，这一命题的直接理由是如果政府工作人员缺乏起码的履行公务所需要的职业道德，那么责任结构、动力结构不管在技术上如何完美，均会因实施费用的存在而至少是部分地失去其预期的效果。 
　　实施费用中最为关键的是有关信息的费用。从理论上来说，首先，如果信息是完备的，也就是监督者、激励者具有监督或激励所需要的完备信息，这时监督、激励就成了非常简单的事情，因为监督对象就会为了避免惩罚而努力消除责任事故，不再去滥用权力，也不再偷懒，而激励对象也会为了更高的报酬和奖金去努力工作，因为多投入，就会取得更大的收益。其次，从实际可操作性角度来看，完备的信息不是必备的，有效监督、有效激励只需要对称的信息条件。因为这时，监督者和责任者、激励对象和激励者对于监督责任和需要激励的贡献的信息完全一样，双方谁也不拥有只有自己拥有而他人无法获得的“私有信息”，这样责任者就无法通过隐瞒责任事实的办法来避免责任，激励对象也无法通过虚报成绩来获奖。这些推理反过来说就是渎职、官僚主义乃至贪污腐败现象产生的根源是某些人自以为拥有“私有信息”，他人发现不了；发生积极性不足的原因也在于他人看不见，存在着“不可观的投入”。[iii] 
　　信息不完备或者不对称，通过结构的改进能够得到一定的改善。但事实上，监督对象与激励对象的确拥有许多监督者和激励者在技术上所无法或者在经济上所无法以较低的成本获得的“私有信息”，也就是说现实公务生活中，政府工作人员的许多决策和行为均是在技术上无法观察、无法监督、事后也无法加以逻辑推测的，或者即使在技术上是可能的，但在经济上也是不合算的。这时，无论责任结构如何完备，无论动力结构如何先进，均不可能有效地使“私有信息”公有化，使“不可观的投入”可观化。唯一能够仰仗的就是政府工作人员的自觉性，即职业道德修养。 
　　公共领域职业道德修养的提高，有赖于长期而艰苦的思想政治工作，这是一个系统的工程，非一时能成功，要在技术上探讨这一问题，非一短文所能。在此，笔者想讨论的问题是：公共领域的职业道德建设如何才能加强政府的责任结构和动力结构，从而使这两项结构更富有活力，更富有效力？ 
　　我们知道，在日常生活中，每一个人均有内化于内心的行为准则，也就是良心。在公务生活中，政府工作人员也同样具有良心，这一良心就是公共领域职业道德的基础。公共领域的职业道德就是政府工作人员在公务生活中支配其行为的一组习惯、准则和行为规范，并且这些习惯、准则和行为规范均是内化于工作人员内心的，是其良心的核心要素。在日常生活中，行为规则的实施需要依靠外在的监督和制约或者诱导和激励，但是更多的是靠良心的内在约束。有了良心的内在约束，即使没有外在的监督和制约，人们的行为也不会走样。在正常情况下，整个社会之所以在没有显然外在强制的情况下保证正常的社会生活秩序、经济生活秩序和政治生活秩序，其原因就在于人们心中存在的良心。在良心的作用下，大多数人均能够遵守正常的社会行为、经济行为和政治行为的规则，这时行为规则实施费用几乎为零。在公务生活中，责任结构和激励结构所包含的一系列行为规则需要依靠外在的监督和制约或者诱导或激励，但是更多的人靠的是良心的内在约束。在存在公务良心的情况下，大多数政府工作人员不会侵吞过手的公款，也不会滥用手中的公共权力。这时，对于有公务良心的政府工作人员来说，由一系列行为规则构成的责任结构和激励结构的实施费用也非常低。而对于少数具有更为高尚的道德修养的干部来说，即使没有这些责任结构和激励结构，也能够自觉地为人民服务，并且鞠躬尽瘁、死而后已，对于这些人来说，外在的责任结构和激励结构实际上就形同虚设，其实施成本自然就降为零了。 
　　就目前的情况来看，中国政府职业道德建设存在着一定的缺点，这就是目标定得太高，把少数人才能达到的最高级的道德标准当做是公共领域的普遍的职业道德标准，其结果就是公共道德建设与责任结构脱节，公共道德建设与动力结构脱节。 
　　现实的责任结构与公共道德建设相脱节，意味着现实的责任结构缺乏合理的道德基础，缺乏道义力量的支持。缺乏以合理性为特征的道义基础的责任结构必须借助以合法性为特征的法律基础，否则便无法生效。合法性基础取代合理性基础的后果就是为了实施责任结构，不得不动用轻易不太动用的法律武器，以借助法律所具有的潜在暴力性惩罚来推动责任结构运行。于是，人人均想避嫌，人人都想正身，以摆脱责任为要务，以完成工作为次务。结果，现实的责任结构缺乏道义的力量而增加了运行成本，从而降低了动态效率。 
　　公共道德建设与现实的责任结构相脱节，意味着公共道德建设缺乏现实的责任结构基础。于是，大量的思想政治工作投资花费在高尚的道德建设上，而对于投资少见效快的现实的职业道德的建设则投入甚少。并且，即使投资巨大的公共道德建设成果非凡，在公务人员的心中培养了高尚的道德修养，但是如果高尚的道德标准则因为没有现实的责任结构相配套而缺乏操作层面的保证，具有高尚道德修养的人一旦进入操作层次，就很难把内心的道德修养与现实的责任结构接轨，只得在现实公务活动中弃之不用；实践上弃之不用，结果就是道德建设的巨额投资无法取得预期的收益。 
　　道德建设与动力结构脱节，意味着道德标准在现实的公共领域生活中缺乏“道德激励机制”，也就是说缺乏促使人心向善的激励环境。从现实情况来看，一旦有人具有高尚的道德修养，其最有可能的结果就是家境贫寒、两袖清风，营养不良、精力不旺，有病得不到及时医治，有困难得不到及时解决。最后就会出现谁也不愿意见到的“道德灾难”：越是道德高尚的人越是得不到好的待遇，越是道德高尚的人工作越积极、精力付出越大，而生活工作条件则越差，越是道德高尚的人工作得越累，越可能累死，甚至病死。道德高尚、为人民鞠躬尽瘁的焦裕禄死了，按照预期，在焦裕禄精神的鼓励下，会有千万个焦裕禄站起来。但是焦裕禄死了以后，是否有千万个焦裕禄站起来呢？如果思想教育取得全面的成功，这是很可能的。但是从激励的制度机制来看，除了本来就是焦裕禄式的人物还会站着之外，其他人不太可能站起来，因为现实的激励机制是道德高尚者先累死、病死，据此推理，一个焦裕禄累得病故了，紧跟着发生的不是千万个焦裕禄站起来了，而是千万个本来就站着的焦裕禄也会倒下去，接踵累死、病死。这种结果显然是谁也不愿意看到的。这种激励结构显然不可能促使人心向善，而只能使更多的人人心畏善。一个健康高效的政府需要“清官”，并且是活着的成千上万的“清官”，需要生气勃勃的、精力充沛的“清官”，而不是躺在烈士陵墓里的“清官”。我们需要焦裕禄，因为他对人民忠心耿耿，为了人民的福利不惜自己的生命，但是我们更需要焦裕禄的服务，也就是说需要他能够或者更好地为人民服务。要摆脱“道德灾难”，唯一现实的办法就是使道德建设具有现实的动力结构基础，从而建立现实的积极的道德激励环境，促使人心向善，而不是促使人心畏善。 
　　动力结构与道德建设脱节，意味着现实的动力结构缺乏道义基础，其结果就是一旦为了报酬而工作，就是“自私”，一旦通过努力工作而得到“奖励”，就丧失了道德上的成就。社会上曾经广泛引起争议的道德高尚的英雄在事后是否应该得到奖金的争论，就是现实的动力结构缺乏道义基础的证明。这也就为现实的动力结构增加了实施费用。因为现实的动力结构因此而无法合理地成为政府工作人员的内在良心机制，使得道德高尚的人在作出了重大的贡献以后，不能心安理得地去领取应该得到的奖励，因为根据高尚的道德标准，道德高尚的人在领取奖金方面也应该先人后己。而道德不那么高尚的人甚至本身就很低劣的人在作出了些许的贡献甚至毫无贡献可言的情况下，就因为道德高尚的人的“承让”而取得了奖励。例如许多单位里在分房子问题上经常存在着激烈的竞争。在分的过程当中，勤勤恳恳、任劳任怨的工作人员，一让再让，最后一直没有分到房子。其唯一得到的好处就是领导的赞扬：如果大家均象某某同志那样，问题就好解决了。而工作一直不努力认真，一年只上三个月班其余均是病假、事假的人，则因为经常去伸手要房子、领导不胜其烦而得到了根据既定福利制度无权分配到的房子。在这种情况下，现实的动力结构的动态趋向是使人向善呢还是向恶呢？对此大家完全可以心照不宣，不点而透。 
　　道德建设与现实的责任结构、动力结构相脱节的教训说明，公共领域职业道德建设的基本任务不是培养具有最高道德修养的政府官员，而是培养现实的责任结构和动力结构所需要的道德基础，使现实的责任结构和动力结构深入人心，成为其内在良心的一部分，从而使现实的责任结构和动力结构更加富有活力。高尚的道德修养需要提倡，但是必须与现实的动力结构相配套，从而形成人心向善的激励环境，而不是制造更多的“道德灾难”，促使人心“畏善”。只有这样，责任结构和动力结构就能够具有充分动态活力所需要的道义基础，而职业道德建设也会因为有了现实的监督结构和动力结构的保障而不会说教与现实相脱节。 
　　所以，本文的结论就是，要提高政府结构的动态效率，我们需要在技术上加强制度建设，完善责任政府和积极政府的制度安排，但我们也需要现实的职业道德建设，从而降低政府责任制度和动力制度安排的实施成本，更好地为人民谋更大、更持久的福利。