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作为从上世纪90年代中后期以来，一群不是由官方推出，而是由媒体自发报道，继而在民间引起重大反响的在地方上锐意整肃、大胆改革的基层官员，吕日周与董阳、李昌平、张锦明、仇和等“改革明星”的出现与作为，注定成为这段历史中不可磨灭的一笔。
他们个性迥异，际遇有别，最终的仕途命运和改革结果也不尽相同。但是，他们都有着为体制改革承担个人风险的勇气，并提供了不同版本的改革尝试，而这种改革勇气和实践经验正是当下中国稀缺的政治资源。
无一例外，他们的做法都引发了极大的争议和反弹，与改革开放之初的第一代改革者冲破计划经济牢笼所面临的境遇不同，他们所承受的不仅有僵化意识形态的束缚，更有前一轮改革中既得利益者的阻挠。
可是，他们的尝试，正是对中国当前所面临的体制改革诸多问题的破解，是对如何提高执政能力的先期实践。
从此意义上说，梳理吕日周们的脉络，也就意味着探索中国体制改革的精髓。
官场生态的“破坏者”
■张帆
在长治，吕日周曾提纲挈领地提出过许多针对干部的口号式言论，诸如：谁不带头，不让谁当头；谁不干，干谁；谁不改革，改革谁；谁不吃苦，苦谁；还提出谁不从严治党，党就从严治谁；谁不打扫卫生，打扫谁。曾提出寻找问题、发现问题、公开问题、解决问题和追究责任的五步曲工作法。曾提出抓住不落实的事＋追究不落实的人＝落实的公式。
然而，他光说说也罢了，关键是他真这么做了，破坏了官场现有的生态平衡和固有的游戏规则。于是，有人向上反映，说这种做法对民有情，对官无情；得了民心，失了官心。他的工作方式甚至被下级官员评价为简单粗暴和一厢情愿。
吕日周看来，改变现行的一些规章制度及干部长期形成的作风，特别是转变干部的作风是政府创造环境的关键所在，是这场革命的主题。
逼着官员做“小事”
三年前一位下岗工人向吕日周诉苦，说自己拦住一位领导想反映问题，可这位领导说：“那么多大事都管不过来，还能管你这小事？”下岗工人想讲道理：“你学不学‘三个代表？’”这位领导火了：“你是什么代表？你能代表群众？”这位下岗工人没词了，总觉得自己有理说不出来。
吕日周说，其实，这个道理很简单：无小哪有大？无少哪有多？无人哪有众？只想发指示不想管民事的官是想以大代小，以抽象代具体，以说话代办事。他们清楚，越大越抽象，越大越容易，越大越省劲，越大越不犯错，想把具体的、难办的事情推给别人去办。越小越深入，越小越具体，越小越难办，越小越费劲。可是他们忘记了“榜样的作用”：上行下效；“体制的弊端”：上下同口径（同半径），这就造成了有的地方出现了传达会议精神上下一般粗和落实会议精神上下一般细的现象。
在长治，吕日周就是从一封封的群众来信，从解决一个又一个看似的小问题入手，解决了社会上一个又一个的大难题。
吕日周2000年2月13日到长治上任后的第二天，教育部门的工作人员就告他说，全市基本不欠教师工资。可是，到了2月15日，他就收到长治县75岁的共产党员李秋宝的上访信，反映县里欠他妻子（小学高级教师）10个月的基本工资4870元。后来还收到了不少反映类似问题的信件。经过调查，他发现欠发工资面大、量大。于是，在全市开展了解决拖欠教师工资的工作。从补发工资100万元，一直追到补发400万元。到了4月12日，下边又报告说，全市拖欠教师的工资这次算全部解决完毕，于是以市委、市政府和名义召开新闻发布会，称全市再不欠教师一分钱的工资。可是，到了5月9日夜，吕日周到沁源县王陶乡王陶村党支书家调查，方知这个村学校的23名教师都没有按时足额领到欠发工资。
吕日周了解到，该乡是个比较富裕的地方，而教师的工资也已经由县财政足额下拨到乡，为什么不给教师发工资呢？他把乡领导连夜叫过来，询问为什么不给教师发工资？他们说不出任何理由。
一封信引出一波三折，其中反映出的官员弄虚作假之风让老吕深思。他分析说，下级干部怕暴露问题，急功近利，甚至用弄虚作假的办法把有问题弄成没问题，把有问题糊弄成有成绩，从一方面看是干部为讨好上级，使上级不能以实事求是的标准评价干部，而使自己占便宜。但从另一方面看，弄虚作假掩盖了旧体制带来的多种问题，比如：旧的经济体制带来不能充分调动积极性的问题，旧的政治体制不能很好促进干部转变工作作风的问题和旧的管理体制使制度框架没有落实及制度落实没有做到公开、透明、公正等问题。而后者产生的后果更严重、更危险。因为掩盖了旧体制弊端带来的问题，人们就很容易把体制的弊端看成体制的正确，也就认识不到体制改革的必要性。改革是危机导向，找不到存在的问题，就很难掀起改革的浪潮。
治懒官更要治懒制度
初到长治，不熟悉老吕的官员大都挨过批。
他曾经给一个干部布置了一个任务，过一段时间再问其落实情况，这位干部竟然反问老吕：你还没有忘记？我没有办，我估计你也忘记了——我过去有这个经验。
老吕说，他碰到类似的情况太多了。而当前制约和阻碍我们发展的核心就是由“懒”造成的。群众懒是由党员懒造成的，党员懒是由干部懒造成的，干部懒是由班子懒造成的，班子懒是由一把手懒造成的。懒干部造成赖环境，赖环境造成了慢步伐。
但是现有的干部体制，其弊端正在于有裁判而没有准确的度量衡。为之服务的大多数人并没有真正的裁判权，大家心中有杆秤，可是只能称出重量没有用。于是，一些干部就利用这一体制性的问题，只跑官，不跑民；只享受，不吃苦；只应付，不实干。
当前最重要的不是解决用什么来评价干部的问题，而是要解决由谁来评价干部的问题。考核干部除在一定的领导职务范围内的干部测评外，还应该增加普通群众民主测评的内容。说到底，没有从党内民主到社会民主，就没有彻底追究责任；没有从党内民主到社会民主，就不会有落实。新的干部体制诞生之日，就是干部对人民完全负责之时。
老吕思忖着这样一个规律：他逼必然带来自逼。而他逼能带来加强领导，自逼却能引发体制改革。
他对新闻舆论一直有一种特殊的偏爱。在原平时，他组织媒体办过《让全县人民都知道》专栏，在朔州办过《让全市人民都知道》专栏，到省体改委还办了《让全委干部都知道》的监督黑板。来到长治，当他看到四平八稳的长治日报，充斥娱乐节目的电台、电视台，便决定对长治的新闻媒体做一次“大手术”。
他在长治工作三年间，每天凌晨5－6时之间准时阅读和批示市报。就在上任第一年，他在早晨读报后有50多次把报社负责人叫来讨论监督问题，其中大多数是因为报纸监督不到位而受批评。
有人统计过，从2000年2月，长治日报第一次刊发批评稿件，到2002年10月累计开展监督1935次，而此期间，老吕给长治各媒体的批示意见共有597条，平均不到一天半就有一个批示。
于是，自从老吕来到长治，以前人们不太爱看的长治日报成了上至官员下到百姓的抢手货。
老吕说，阳光才是最好的防腐剂，公开才是最好的手段。而敢于公开的前提是自己必须一身正气，办事不搞暗箱操作。在长治，老吕先后推出了十多项工作公开。
最重要的就是用人公开：通过公开选拔、公示、试用、末位淘汰、电视公开演讲，常委会差额投票表决等新的用人机制，先后提拔26位同志到正处岗位，选拔民主副县长9人，经全委会差额投票选举选用3人到重要岗位。
此外还有花钱公开，一些地方创造了取消一支笔，实行会审、联批、民评制的经验；决策公开，对书记办公会纪要、常委会纪要等进行登报；领导工作职责公开，领导干部下乡吃、住、调研情况公开，包括领导干部与群众公开对话也要公开；对干部职工的处分情况公开；抓不落实的人和事公开；各级各部门挤水分情况公开；办事结果公开；领导干部住房、坐车、出差、看病、花钱、批条、用手机等情况公开。
老吕说，公开化最直接的好处就是断了有些人的“三路”：即“官路”（跑官、要官、买官、闹官）；财路（乱收、乱报、乱支、乱花）；玩路（下歌厅、洗桑拿、玩扑克、打麻将），并且端正了“三风”，即党风、官风、民风。
2001年正月初十，长治市四套班子成员和十三个县（市、区）委书记、县长都到老劳模李顺达、申纪兰的家乡──西沟，参加市委常委扩大会。会上，老劳模们提出：“人叫人干人不干，制度调动千千万”；“人治没深浅，法治有分寸”；“带头带一时，制度管长远”。
老劳模们的话揭示了这样一个道理：建立制度比转变作风更重要，要把创造环境逐步引向创建新的、有效的“制度环境”中。
会后，长治市委作出了建立多种制度的决定。《中共长治市委关于实施“五大监督”的意见试行 》于2002年1月21日在中共长治市委八届二次全体会议上通过。正式以制度建设为内容，提出了建立以纪检监察机关牵头的党政监督，以人大牵头的法律和工作监督，以政协和统战部牵头的民主和民主党派监督，以新闻媒体牵头的舆论监督，以信访部门牵头的群众监督等“五大监督”体系。
20年的三个决定
■张帆
吕日周的仕途与中国的改革节奏非常吻合。
1983年，在山西省委农工部工作的吕日周，被破格安排到山西省惟一的改革试点县原平担任县委书记。他根据当地农民的改革实践，创造发展了一种崭新的城乡经济组织形式，即风靡一时的“政府搭台，群众唱戏”。所谓“搭台”，就是由社会集资、组建经济实体，负责经营方面的决策和技术力量的组织。所谓“唱戏”，是由群众进行承包经营。三年之后，穷困的原平县“咸鱼翻生”，实现财政收入相当于周边12个县的总和。
1989年，吕日周调到山西朔州市任市长，这是一个新成立的地级市。改革开放后，经邓小平亲自批准，美国西方石油公司总裁哈默博士决定在朔州所辖的平鲁和朔县的安太堡一带建设露天开采的煤矿，称“平朔安太堡露天矿”。在离平朔安太堡露天矿区不远处，还有一座为京、津供电的神头大电厂。中央和山西省委之所以决定在这里组建一个地级市，重要的原因是为两大企业服务。为此，朔州市政府组建后，吕日周提出了“小政府，大服务”的主张，不搞繁杂的机构，不让这个新建市日后再做精官减干的事。到1990年，朔州市委设5个机构，政府设20个机构，机关事业单位总人数900人。这和当时许多同级单位机关、事业单位总人数有万人以上悬殊。他甚至还设想，1人干10多人的活，能否1人配备一辆小车，挣10人的工资。1990年，朔州很多单位的工作在全省夺冠，全市经济工作夺得全省第一。有的系统开现场会表彰朔州，问有什么经验，吕日周开玩笑说：因为没有这个单位。
然而，吕日周的朔州实验持续了仅一年的时间。1990年春节前后，刚刚上任朔州市市长1年零2个月的吕日周突然被免去市长职务，调任省体改委副主任。他辛辛苦苦请来的对朔州经济发展战略进行研究的北京专家，一听说他被免职，连资料都没留下就走了；美方代表数十人到他的宿舍送别时说：吕先生，你都留不住了，我们撤资，这个环境留不住我们。而数日之后，露矿发生大卡车、火车翻入沟里的事故，不久，美方撤资。中美合资以失败告终。
尽管吕日周在省体改委很快转为主任，并一直享有正厅级待遇，尽管他当时也做了大量调研并进行了深刻的理论积累，但是，在上个世纪的最后10年里，他就呆在了这个“衙门清如水”的地方。据说，那10年他把中央政策研究的很深，很多想法与中央的部署不谋而合，甚至还稍稍超前，同僚们直说他“中央有人”。
就在他以为自己将终老于此，甚至有念头早点去职的时候，2000年的春天，他被调任山西省长治市任市委书记。他人生的最后一次极限实验开始了。
在长治，他提出的执政纲要是两句话：“政府创造环境，人民创造财富”。
政府创造环境的内容包括以下几个方面：一是政策环境。政策上为经济大发展开绿灯。二是服务环境。要为一切能够创造物质、精神财富的人和企业提供全方位的服务，为他们创造一个良好的经营环境。三是社会环境。从法律上为人民提供社会安全保障，同时从社会氛围上形成企业家和能人脱颖而出的良好环境。四是投资环境。通过各种有效途径，把各方面的钱用来建设长治。五是生活环境。把长治建设成为山明水秀、污染最轻、具有现代化商品气息和鲜明特色的一流文明城市。
当我们今天把吕日周几次地方改革的思路统一起来观察的时候，可以看到，他的这样三个决定其实缘于一个情结。
1979年春天，吕日周在当时的朔县卡子町公社夏关城大队看到这么一件事。农民袁德在自己刚刚承包的土地上耕地时碰到一块石头，把犁铧的尖打掉了。他说学大寨时，如果碰到这样的情况，早就扛上犁走了，但现在是自己承包的地，就得刨出这个石头。结果他刨石头时，竟然在四周刨出七个铧尖，说明过去耕地时每耕一次就在这里打一个铧尖，但这块石头始终没有人动过。
吕日周说从这时起，他就彻底弄明白了一个真理：只有社会主义基本制度不行，还必须有良好的运行体制。必须从解决社会主义基本制度的合理运行形式、组织方式入手，寻找新的途径。从此，他开始醉心于体制改革。他说，直到1978年以后，我们才开始真正地学习体制，研究体制。可是如今，我们的许多问题，病根还在体制，我们得的是“体制病”。
多年来，吕日周就一直抱着这么一个通过自己的基层实践来解决体制病的情结。从原平的“政府搭台，群众唱戏”到后来朔州的“小政府，大服务”，再到长治的“政府创造环境，人民创造财富”，他自己这样总结：这三个决定其实源于同一个理论思考，也是自己在多年的从政经历中一直苦苦探寻和努力解决的问题，即：给政府进行定位，给企业进行定位。
吕日周剖析说：“政府创造环境”就是让政府从直接参与经济竞争的领域中退出，去谦卑而细心地创造一个让人们放心、惬意的创业环境，而创造财富的真正主体，应还给社会，还给全体人民。将政府的任务或职能定位为：给创造财富的人们创造环境，政府是创造环境的主体。有了这一定位，对政府的职能转变，对政企分开就有了一个客观标准。
“人民创造财富”则强调人民是生产力的主体，是财富的创造者。人民的力量是无穷的，而政府的力量是有限的，政府不应代替人民来创造财富。政府的基本职能是为人民服务，是人民的公仆。
三十年磨一剑，这些发端于实践的规律性认识，成为吕日周多次地方改革的主线。
人治还是法治
■张帆
在长治，吕日周有一句话叫“睡得比狗晚，起得比鸡早”。他常常五六点钟就把干部们叫起来开会，学党课，半夜都可能把干部们从被窝里拉出来下乡，或者开现场会。
无疑，他一直想用一种强力高压举措，发动、动员起数量达几万人的庞大下属，希望在较短的时间里改变这个中国内陆有着300多万人口的城市的面貌，实现他蓄积已久的理想。
可是当他一个人成为地方利益格局调整的决定性力量的时候，有人把他在长治的做法称做是地地道道的“人治”加“权治”。
对此，吕日周的解释是，这正是改革者的痛苦。
在1984年春天，为了进行行政管理体制改革，吕日周带着原平县的30多位县级领导干部和中层干部到卓资县学习。当时，这个县的改革力度非常大，敢在县级心脏部位动手术，进行了大幅度的精官减干，实行了县级干部福利待遇货币化管理，卡住了县级机关招待费的漏洞。当时，这里的县长张楚承受着巨大的压力，他对吕日周说：搞改革要有巨大的承受力，你刺它一针，能承受，你砍它一条胳膊，也能承受。吕日周问他自己的承受力，他却回答的是旧体制的承受力。吕日周说后来自己仔细一想，道理是一样的。
因为改革领导者有着当前代表改革和原本代表旧体制的双重身份。所以，改革引发的两方面的痛苦，他都有份。地方领导干部搞改革其实就等于自己选择了痛苦。
吕日周把他们进行的这场改革，叫做自己人对自己人“动手术”，因此，其痛苦和困难可能更甚于面对敌人。与党的第一次革命不同，改革所革命的对象是有着不少禁区的旧体制，是抽象的，看不见摸不着的基本制度的组织形式。这对改革者提出的要求不再是战争年代的一不怕苦二不怕死，而是一不怕吃苦二不怕吃亏。因为，改革中的受伤者深层次的原因是受旧体制的熬煎和折磨，但表现形式却是领导人的批评，同志们的误解，和诽谤者的打击，谁是谁非官场上暂时弄不清楚，连是否受到了伤害社会上都看不明白，甚至于还要承受好心人的埋怨和指责。
至于人治与法治之争，吕日周说，一般旧体制的弊端有文件、条款的依据，而体制外的创新办法尽管能解决体制内的问题，却没有法律依据，改革者就要承担很大的风险，而在没有一定气候的条件下，上级支持这样的改革会承担更大的风险，这就使支持的力量要滞后一段时间。因此，就不可避免地出现了改革者的各种遭遇。
吕日周说，按旧体制的老框框老规矩绝不是法治，对创新者的成功经验尽快肯定，并形成党的制度性规范，才是真正地走向法治。
而且，惟有法治也才能巩固吕日周们的改革成果。
然而，吕日周遗憾地说，他曾在行政管理体制改革方面进行过五次大的实践，前四次均已半途夭折。第一次是他在原平任县委书记时，到1989年党政机关干部由800人精减为530人，但1989年他离开后，该县又从企事业单位调入党政机关300多人，而他走时盈余约7000万元的县级财政1992年赤字达600万元，1994年达2180万元。第二次是在朔州当市长时，开始他们坚持党政机关和人民团体、法院、检察院总编制600人，到1996年增加到1061人，1997年财政供养人员达到3021人，1998年达到4292人，财政供养经费占到市级财政收入的122．6％。第三和第四次则是他在任省体改委主任时所抓的隰县和浑源县改革试点。隰县采用“小政府大服务”的办法，三百多名干部离岗创办经济实体，浑源实行九百多名干部脱钩自养。但这两次改革不是由于工作调动，而是由于观念和认识不一致造成。有人公开在《山西日报》发表文章，批判以精兵简干为核心的行政管理体制改革。
对他最投入最致力的长治改革，吕日周更多地只是说他在任上干了些什么。至于他走以后，长治怎么样了，他没有多说。而记者知道的是，从2003年卸任离开长治后，他再也没有回过长治。
吕日周的起起伏伏，也许注定将成为他所代表的中国少数官员部落在这个社会转型、政党执政理念转型特殊时期的宿命。而在他之后注定还会有这样那样的政治“新星”涌现，但是，随着中国政治环境的变化，下一个十年，改革者们将面临着怎样不同的命运？
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吕日周：地方改革寻求执政突破
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