在中国宪政历史上，慈禧太后是个关键人物。

慈禧太后绝不是守旧分子。费行简在其《慈禧传信录》中记述说，太后曾对光绪皇帝说，变法图强，乃其素志，只是不同意“师日人之更衣冠、易正朔”，以得罪祖宗而已。

因此，她在看了冯桂芬所写提倡变法的《校邠庐抗议》之后也承认，作者说得十分中肯，只是告诫说“毋操之过蹙而已”。光绪皇帝在戊戌维新之前“泣告西后，不欲为亡国之主”，太后也说，“苟可致富强，儿自为之，吾不内制也。”当时一位作者也说，“戊戌之变，外人或误会为慈禧反对变法，其实慈禧但知权力，绝无政见”，她之镇压变法，“纯为家务之争”，仅仅害怕儿子抢去自己的权力。

镇压了维新之后，慈禧召见李鸿章，明言有人弹劾他是维新党人，李鸿章回答说：“废立之事臣不与闻；六部诚可废。若旧法能富强，中国之强久矣，何待今日？主张变法者即指为康党，臣无可逃，实是康党。”李的意思是说，他并没有参与废黜太后的事情，但确实支持变法。听了这番辩白，“太后默然”，无言以对。为什么？或许就是因为，在太后看来，变法并不算错。

很快，变法就变革了政治正确。庚子之乱，洋人入侵，两宫狼狈西逃。这一番经历，恐怕让已届暮年的慈禧太后深受刺激。她清楚地意识到，旧制度已无法有效运转。因而，1901年1月28日，两宫在西安发布《变法上谕》，把当年维新派所提出的变法纲领原封不动地拿出来，并变成现实。

最初的变法仍然更多地涉及行政管理、文化教育，包括废除科举制。而1905年的日俄战争强烈地冲击了朝野。国人普遍认为，日本战争俄国，乃是宪政战胜专制，只有立宪能救中国。这种舆论也传达到内廷。光绪三十年（1904年），立宪运动的领袖人物张謇刻印日本宪法，拿出十二册寄到京城，托人送入内廷。慈禧太后仔细阅读了，后来召见大臣议事的时候评论说：“日本有宪法，与国家甚好。”反倒是大臣们面面相觑，不敢回答，因为他们不明白太后这个评论的真实意图是什么，惟恐自己说错了话。

随后，大臣不断上奏，请求立宪。尤其是亲贵载泽、载振，因为是自家人，能跟太后说上体己话，发挥了很重要的作用。出身汉军旗的端方也是立宪的重要推手。端方曾经积极参与戊戌维新，这一点太后也知道，所以召见端方时问：“新政皆已举行，当无复有未办者”。端方大胆地说：“尚未立宪”。太后也知道立宪必然要实行民主，因而脸色大变：“立宪如何？”端方对曰：“立宪则皇上可以世袭罔替。”其实这一点，慈禧是知道的，因为像英国、日本，以及当时大多数立宪国家都实行君主制。

于是，有了五大臣出洋考察各国宪政之举。待考察大臣回国后，太后与光绪皇帝个别召见载泽两次、端方三次、其他两位各一次，“垂问周详”。这几位大臣都“痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利。两宫动容，谕以只要办妥，深宫初无成见”。于是，就出现了中国历史上第一次广泛的立宪争论。最终的结果是立宪派胜出，光绪三十四年八月初一日，即公元1908年8月27日，朝廷颁布《钦定宪法大纲》和《议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》，确定九年立宪规划。

只是几个月后，太后驾崩，立宪的失败也就命中注定了。