摘要：从极权主义到威权主义的政治转型，也使得中国的统治合法性基础逐渐由克里斯玛型向法理型转变。随着合法性资源的变化，人大的职权也不断增强。但受"议行合一"体制本身限制，宪法赋予人大的权力是难以全部实现的。随着政治体制的进一步完善，人大的法定权力也必然会有一个调整过程。

人大制度是我国的根本政治制度。我国宪法规定："中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"就法律角度而言，全国人大是国家的最高权力机关，其他国家机关（包括一府两院）均由其产生，受其监督，对其负责。人大享有立法权、选举权、监督权及重大事项决定权。其权力之大，是任何一个西方国家（无论是议会制还是共和制）的议会所无法比拟的。但"法定权力"并不都能转化为"实有权利"，尤其对缺乏法治基础的中国而言更是如此。人大制度在中国推行了几十年，其在国家政权中的主导作用并未得到充分体现，更曾一度被称为"橡皮图章"、"表决机器"。在改革进入深水区，制度变迁进入另外一个僵滞期的时候，进行政治体制改革的呼声也日趋高涨。由此，对我国人大的职权演变进行一番探讨，无疑也就具备了很强的现实意义.

一、极权主义体制与人大职权

制度变迁受其路径依赖。1949年建国以后，虽然以毛泽东为首的中国共产党提出要走民主之路，让人民监督党和政府以跳出"人亡政息"的历史周期律，并于1954年制订了新中国第一部宪法，确立了人大在国家权力机关中至高无上的地位。但这一时期事实上建立起来的却是极权主义的政治体制。这一体制的特征可以概括为：党在一切领域实行排他性的一元化领导，即所谓"党代行主义"；国家权力无限制地对社会每一个领域形成全面控制，社会空间几乎不存在，整个社会都被"国家化"，出现所谓"全能主义国家"；国家的权威体现为领袖个人魅力和能力，国家统治和管理的主要方式是"人治"；存在自上而下的政治动员及"大民主"的政治文化。

一种政治体制的确立并得以运行，必须要有合法性资源做基础。所谓"合法性"是指社会公众对政治制度的认同和忠诚的观念。而政治制度的合法性评价标准则就是指公众对政治制度的认同与忠诚的程度（对政治领导人及其决策的信任程度），也即政治权威的大小。合法性是一个政治体制存在、持续和发展的基础，合法性程度的增强还能有效的降低统治成本，因此，对于统治合法性资源的保持和开发，是任何统治者都不能也不敢忽视的问题。

马克斯·韦伯从经验分析出发，提出了三种类型的合法性基础理论：传统型基础、克里斯玛（个人权威）型基础以及法理型基础。中国当时这种极权主义政治体制的确立，也当然有其合法性资源为保证。亨廷顿认为，一党制"通常是激起广泛动员并形成制度化的民族斗争或革命斗争的产物……该体制的稳定性就依赖于他自己的历史遗产。夺取政权的斗争越是激烈和持久，其意识形态的承诺越坚决，随后所建立的一党制的政治稳定性就越大"。①中国共产党自建立到取得全国性革命的胜利，前后要有二十多年的时间，并经历了八年的抗日战争和三年内战才最终夺取了政权。毛泽东在长期的中国革命实践和社会主义初期的建设中也树立起了崇高的个人权威。毛泽东自己也认为"正确的个人崇拜是必要的"。因此，毛泽东时代的极权统治主要是建立在韦伯所说的第二种权威合法性基础--个人超凡魅力型权威--之上的。而在毛泽东本人的治国理念中，居于主导地位的也始终是人治而不是法治。毛泽东最擅长和青睐的斗争方式是群众运动而不是正式的制度。比如在读《苏联政治经济学教科书》时，毛泽东谈到，许多问题的解决，光靠法律不行，法律是死条文，是谁也不怕的；大字报一贴，群众一批判，会上一斗争，比什么法律都有效。②然而，由于超凡个人魅力型权威的力量不在于法律的确认，而在于人们内心的信赖、支持、崇拜和迷信，致使毛泽东的个人权威至高无上，高度集权的领导体制和决策体制在中国得以形成，以言代法、以权凌法的现象普遍存在，严重阻碍了中国的社会发展和现代化进程，并最终导致"文化大革命"的灾难和悲剧。③

这样一种奉行人治、靠群众运动贯彻统治者意图的极权主义体制，宪政体制下的人大制度，其职权自然也难以得到落实。1954年中华人民共和国第一届全国代表大会的召开，标志着我国人大制度的正式确立。1957年以前，全国和地方各级人大在国家的政治生活中还发挥了较为重要的作用。以第一届全国人大常委会为例，"五年共举行会议110次，听取和审议政府等有关部门的工作报告37次，通过决议案187项，通过任免案1831项。"但从1957年下半年起，在权力的角逐中，人大的作用被日渐削弱。许多全国性和地方性的国家重大事项不再提请各级人大及其常委会讨论决定，全国人大的立法工作近乎停顿下来，人民代表的权利难以保障，有的代表在宪法赋予的职权范围内发表意见竟被当作右派言论加以批判。而文革十年，更是人大的"严重挫折"阶段，大批曾由各级人大选举产生的领导人受到批斗，国家主席刘少奇更是被批斗至死。自第三届全国人大一次会议之后，整整十年没有召开一次全国人大会议。人大制度名存实亡，也就无所谓什么职权可谈。至于人大机构被比喻为"花瓶"、"橡皮图章"，也就不难理解了。

二、威权主义体制与人大职权

新制度经济学的创始人科斯把国家视为一个"巨型企业"。如果统治者"经营"不善也会产生一系列的问题，甚至最终可能走向破产（阿根廷）。在极权主义体制下，经济运行被人为扭曲，个人也毫无自由可言，整个社会处于一种僵滞的状态。到了传统计划体制后期，这种体制的运行成本更是不断上升。在传统的计划经济体制下，经济增长是靠国家财政不断注入新的投资来维持的。但受生产要素边际报酬递减规律约束，越到后期，这种粗放型经济增长方式的效率越低。到了计划体制后期，即使要维持原有的经济增长率，需要追加的投资也要成倍上涨，而与此同时，这些财政投资所创造出来的效益和财政收入却不断萎缩。另外，社会主义对充分就业的强调，也都给国家造成了巨大的财政压力。正是20世纪70年代末的财政压力导致了中国的系列改革，中国不仅走向了社会主义市场经济之路，而且出现了以政治转型为标志的政治发展。传统的极权主义政治体制退出历史舞台而让位于威权主义政治。④

威权主义(authoritarianism)是指现代化过程中介于"极权主义"(totalitarianism)和"民主政治"(democracy)之间的较温和的政体。按政治学家林滋(J.Linz)的界定：威权主义的政治体制具有责任不分明的有限的多元主义；没有一套提炼过的主导意识形态；除了某一发展时期之外，政治体系没有广泛深入的政治动员；领袖一人（有时是由少数人组成的集团）的权力行使虽然不受限制，但实际上却是在完全可预测的范围内。日本学者渡边利夫将威权主义体制定义为："由强有力的军队和政治精英将发展定为最高目标，并让有能力的技术官僚群具体进行发展政策的制定和实施，最后以成功的经济发展成为自己统治、支配这个国家的正当性的根据的体制。"⑤

伴随着社会主义市场经济的逐步确立以及政治体制由极权主义向威权主义的转型，中国的经济政治以及社会形势也发生了空前的改变。市场经济的确立，使得人的财产权日益受到重视并被国家加以保障。与之相对应的，则是多元利益主体的出现及个人自由度的增强。利益主体的多元化，必然要求在国家体制中有所体现。而人大则是目前我国宪政体制中唯一的一个代表全国各族人民利益的权力机关。而且个人自由度的增加，也使得公众对参政议政等民主权利的行使有着更为强烈的要求。因此，在现有的宪政体制下，人大职权必然会不断的得以加强。而且在改革过程中，由于体制的不完善，产生了大量的官员寻租活动和独占型利益集团的寻利活动，严重影响了党在公众中的形象，再加上意识形态的淡化，这些都使得原有的统治的合法性资源日益弱化。作为唯一的一个由全国各族人民"选举"出来的权力机关，党如果把其决策和意图通过人大而上升为国家意志，无疑将更容易得到公众的认可，更易于推行。因此借助于人大来增强其合法性基础，降低其统治的成本，也将是党治理国家所要采取的一个重要措施。

在现代化的过程中，试图参与政治的集团的数量大大增加，而且这些集团也日益多样化。党也一直采取了兼容并蓄的政策，力图把这些力量吸收到党的组织中来。但在加强了党的代表性的同时，却也使党的团结、纪律和热情有所削弱。党的凝聚力的减弱，客观上也使得党与人大之间张力的增强。因此，在这一阶段，人大制度发展的总体趋势就表现在人大职权的不断强化上。

人大的法定权力难以很好落实，一个很重要的方面就是因为缺少法律的具体规定以至于难以操作。一个典型的例子就是在2001年初，沈阳市中级人民法院的工作报告被市人大代表否决。这一事件被作为"中国人大作用的实质性加强的标志性事件"而轰动全国。客观而言，工作报告被人大代表否决，表明人大代表对沈阳市中级人民法院的工作不满意、不认可、不信任。法院院长理应因此撤职或自动离职。但因为人大的这种监督权没有具体的相关法律给予保障，使得沈阳市中级人民法院的报告得以在随后的人大常委会中通过。这个事件也使人大陷入一个尴尬的境地：作为法律的制订者，人大竟然对自己的监督权都没能制定出一套法律来加以保障和规范。

2002年8月底，《监督法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，标志着人大对"一府两院"监督权力的法制化和规范化。虽然还有很多议题未获得明确和解决，但也是人大职权得以强化的一个重要标志。另外，人大代表的素质以及履行代表职权的意识也较过去有了明显的提高。2000年，广州市人大代表7天提了8个询问案，询问的问题也是一个比一个尖锐。这一事件被法学专家称为"广州现象"。而多次对政府官员提出监督和质询的广州市人大代表王则楚，则因此成了媒体追逐的"明星"。所有这些，都是人大权力不断加强的的表现。

三、民主政治与人大职权

威权主义体制下，成功的经济发展是政权合法性的重要根据。然而，随着经济现代化成就的取得，公民的教育水准也不断提高，公民政治参与的意识和能力不断提升。这些都将促成一个以庞大的中产阶级为主的比较成熟的公民社会，从而也就生成了民主政治的社会基础。随着中国经济持续的高速成长，政治经济以及社会的多元力量逐步发育成熟后（在市场化改革后，这一趋势已不可避免），政治体制的民主化趋势也将不可逆转。

向民主政治体制转型的过程，也必然是人大职权不断得以强化的过程。目前对人大制度的诸多讨论，大多是围绕着如何加强人大职权来进行的。的确，在党、人大以及政府的三者关系中，人大一直处于弱势地位，只有大幅度的提高人大的权力，人大才有可能发挥它应有的重要作用。

人大的法定职权不能得到有效落实，一方面与我国现行的政治体制有关。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，事实上构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。只不过中共并未完全取代国家组织，只是使其更有助于自身功能的发挥。（胡伟：《政府过程》）另一方面，我们也应该认识到，我国自古以来就缺乏民主传统，"议行合一"的代议民主制，也是以毛泽东为首的领导人受马克思主义及苏联影响，人为建构的这样一套民主体制。在此，我们还应该对"议行合一"这一原则本身做一深入探讨。

"议行合一"的内在逻辑是：由人民通过普遍、直接、平等和无记名投票的方式选举产生人民代表。由人民代表组成的代议机关掌握着国家的全部权力。行政和司法的权力都来源于人大并毫无反向的权力。"议行合一"的本意是要使人民的代议机关成为最高的权力机关并支配行政，从而保障人民能够真正掌握国家权力。

就理想状态而言，这是一个非常民主的体制。但在实际运行中并非如此。即使假定，所有的选举程序都是平等、公正的。人民可以通过普遍、直接、平等和无记名投票的方式选举产生人民代表。但由"委托-代理关系"理论可知，委托人和代理人（本处是指人民和人民代表）之间存在着信息不对称的问题。也就是说代理人拥有一些委托人所不知道的，而且无法验证（主要是成本太高使验证在经济上不合算）的信息。而无论是委托人或是代理人，都是要力图实现约束条件下的个人效用最大化。因此，并不能保证代理人（人民代表）始终站在委托人（人民）立场上，一心为委托人的利益着想。在委托人与代理人之间的利益发生冲突时，代理人首先考虑到的是自身利益。同样，在代议机关与行政机关之间也存在着"委托-代理关系"。而且，由于行政事务的日趋复杂性，信息不对称问题更为突出。因此，经过这样双重代理，人民的意愿最终能有多少反映到政府中来，已经具有了很大的不确定性。由上述分析可知：即使通过人民选出代表，进而控制政府，也并不能保证代议机关和政府的行为就一定符合公众的利益和意愿。

此外，随着经济和社会的发展，社会关系日趋复杂，公共事务也越来越多。而且，随着全球一体化进程的加快，国际间的竞争也更为激烈。所有这些，客观上都要求一个国家能够做出快速的反应。而无论是中国的人大还是西方的议会，由于其成员人数众多且代表了各种不同的利益，势必会造成决策的迟缓，以致不能适应复杂多变的局势。事实上，包括西方国家在内，都存在着行政权力不断扩张的趋势。而且，作为正处于现代化中的中国而言，客观上也需要一个强大政府的保障。

所谓"议行合一"实际上是指代议机关与行政机关的合而为一，掌握和直接行使全部国家权力的制度。⑥由此，巴黎公社是历史上唯一一个真正实行"议行合一"的政权。但据一些学者根据《巴黎公社会议记录》和马克思《关于巴黎公社报刊信息摘录》的一些史料，指出巴黎公社最初的"三合一"体制导致了委员们陷入了繁琐的日常管理工作，或者是为了小事争吵不休，公社政令得不到真正、及时的执行，因而引起了人们的广泛批评，于是巴黎公社在1871年4月下旬对机构进行了改组，使公社成为类似于议会性质的组织，而由它的执行委员会行使政权。这就说明巴黎公社后期议行分离的趋势是很明显的。⑦　

由此可知，无论是从理论上，还是在现实社会中，纯粹的"议行合一"体制是难以确立的。在最近关于监督法的讨论中，已经有专家学者对人大监督是否会影响司法独立等问题表示了担忧，人大与行政、司法的分离才是民主政治发展趋势的体现。

总之，我国人大制度的完善过程，也是其实际职权不断增强的过程。但宪法所赋予的人大的权力是难以得到全面落实的。随着我国政治体制改革的不断推进，也必然会有一个对人大法定职权的调整过程。

注释：

①亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知 上海三联书店，第393页

②张晓燕：《论依法治国与执政党执政方式的变革》，《中国共产党》（人大复印资料）2000年第4期，第83页

③任维德：《中国社会转型时期的公共权威转换与重塑》，《中国政治》（人大复印资料）2000年第6期，第49页　

④孙代尧：《改革时期中国政治转型分析》，《华东理工大学学报》（社科版），2000年第4期

⑤大野健一、樱井宏二郎：《东亚发展经济学》，民族出版社1999年版，第184页。

⑥王俊栓：《我国国家权力结构研究中的误区》，《陕西师范大学学报》（哲社版）1997年第4期，第24页

⑦《关于"议行合一"几个问题的辨析》，《中国政治》（人大复印资料）2000年第11期，第66页