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  现代民主的两面观       
现代民主的两面观
[ 作者:赵鼎新    转贴自:网络    点击数:308    更新时间:2017-02-24    文章录入:admin ]

 

  
  当代世界民主化已经成为一个潮流。如何在民主国家转型过程中避免民主体制的弱点和发扬其优越性是一个必须正视的问题。要做到这一点,我们必须深刻理解民主体制的生命力及弱点所在,并在此基础上达到制度创新。
  
  民主体制为一个国家的内外政策提供合法性
  
  为提倡民主,不少人给民主加上了许多其本身难以完全提供的公共物,比如平等、和平、经济发展、减低腐败等等。他们把一些西方发达民主国家已达到的指标,如较为平等的社会,发达的经济,较为廉洁的政府等等,完全看作是民主带来的成果,因而是民主本身的性质。从理论上讲,民主和经济平等之间并没有直接联系。只有当一个社会中的下层政治力量能达到较好的整合时(比如产生了较强的工会甚至是强大的代表社会下层的政党时),民主才会对经济平等产生巨大的正面作用。民主所伴随着的自由及其它因素会带来一个较为开放的媒体和公共舆论,这会对官员腐败带来限制。但是,在民主国家中媒体的根本兴趣并不是揭露社会黑暗面而是收视率和订阅量,再加上种种其它原因,如媒体人手的严重制度性缺乏(市场下的媒体必须考虑成本)、需要和官员搞好关系(因为政府是主要新闻来源)、利益攸关方为记者深度采访制造难度,从而限制了民主社会中新闻对官员腐败监督的能力。民主造成的政治精英之间的竞争也会对官员腐败形成制约,但是,由于众多复杂原因的限制,这种制约能力也有限。事实上,目前西方发达国家的官员腐败监督主要是通过加强科层体制的有效性、建立科层内部的监督机制等等非民主的手段来达到的,虽然开放媒体和政治精英制约在其中起着补充作用。这就是为什么在许多政府科层制不够健全的民主国家中(包括了大多数非西方的民主国家),官员腐败现象十分严重。民主与经济发展的关系就更复杂。一方面,在实行民主体制的发展中国家里一般不会发生像中国“三年自然灾害”这样的大规模灾难。另一方面,至今为止世界上尚没有一个实行了民主制的发展中国家走向经济发达的国家的成功案例。国际上几乎所有研究经济发展的学者均认为经济发展的关键是在一定条件下的政府能力。
  民主和平论也是不少学者为民主加上的一个正面价值,其核心论点是两个民主国家之间不会发生战争。的确,西方民主国家之间自二战以来从来没有发生过军事冲突。但从另一面看,这和平是由西方社会经历了两次世界大战后,特别是美国确立在西方霸主地位而带来的。所谓的两个民主国家之间不会发生战争的论调从这一角度看就像是在说北大西洋公约组织国家之间不会发生战争,这似乎有些滑稽。从更广泛的历史和事实看,民主与和平的关系十分复杂。古希腊民主下城邦国家之间战争从来不断。巴勒斯坦在民选出哈马斯政权后与以色列的军事冲突有了加剧。至今为止,大多数民主国家中决定外交政策的关键是现实主义理念和特殊利益集团的影响,其次才是两国之间政治体制的相近程度。在现代民主国家中,由于国家对于社会舆论和政治议题的控制,选民在对外政策上根本没有能力也不可能作出理性选择。这就是为什么美国政府能够在两党及其大多数百姓的大力支持下,轻易地陷入了伊拉克战争而难以自拔。但是,现代民主国家中的统治者应该没有能力主动发动和持续地陷入一场希特勒式的世界性战争。一个民主国家的军队主动侵略他国后如果能迅速取得胜利,他们的百姓大多数会支持这一场战争。但是当他们的军队仗打得给本国人民和财产带来持续巨大伤害时,他们的百姓会通过选票制止这场战争。
  如果民主不能简单地带来以上所提及的这些重要的社会公共物品,现代民主体制的意义和生命力又在哪儿呢?笔者以为,现代民主最为主要的意义在以下三个方面。
  第一,在现代民主下,各路政治精英在程序化的权力争夺下达成了权力制衡,从而限制了国家的权力。这一点在现代社会中尤其重要。在传统国家中“天高皇帝远”,国家对普通百姓的直接控制力十分有限,地方社会的秩序主要是通过地方精英主导下的自治管理而达成,国家的政体形式与一般百姓的生活之间没有很紧密的关系。但是在现代化进程中,大多数国家都建立和强化了科层制度,并大大提高了通讯、交通和管理能力。这些都导致了传统社会中贵族和地方精英权力的衰弱和政府对百姓直接控制能力的大大增强。面对这一日益膨胀起来的利维坦(国家),怎么制约国家权力就成了一个主要问题。相应,麦迪逊所言的“让野心制约野心”的民主政府就成了限制国家权力的一个选择。
  第二,民主最为有效地解决了现代国家的合法性问题。一个国家统治的合法性可以基于价值观/情感、绩效以及竞争性选举三个方面。国家的合法性可以建立在意识形态或宗教的基础上,也可以建立在最高统治者的神秘感(如真命天子)或个人魅力上。这些均属于价值观/情感合法性。国家统治的正当性也可以来自于它的绩效。一般来说,现代国家的绩效合法性主要有三个来源:统治者在领导经济发展和提高百姓生活上的表现、作为社会道德表率的表现、以及维护国内安定和防止外族侵略的能力。最后,如果一个国家的统治者产生于一定程序下的竞争性选举,这就为国家统治的正当性提供了基础。
  虽然国家合法性可以同时源自于多个方面,不同国家的核心合法性基础却是不同的(比如美国是竞争性的选举,而目前中国是经济发展和道德表率)。对于现代国家来说,民主选举为国家提供了最为稳定的合法性基础。一个以理性意识形态为合法性基础的政府一旦不能向大众提供该意识形态所许诺的东西,就会出现社会信仰危机,其合法性就会受到动摇。作为国家的合法性基础,宗教或真命天子式的统治者神秘感要比意识形态来得更具有稳定性,因为它们所许诺的东西只可相信不可验证。但是在这个已经脱魅了的时代,把它们作为国家的核心合法性基础已没有可能。领袖人物的个人魅力常被称之为克里斯玛权威,作为国家合法性的基础,这种建立在个人超常品质及其体现的特定使命的权威因其个人性而具有不稳定性。这种权威注定要被日常制度权威取代。和价值观/情感合法性一样,绩效合法性也难以为一个国家提供一个稳定的核心合法性。当一个政权将其合法性寄于绩效时,它必须努力兑现承诺。没有任何一种经济能够一直保持高增长率。以政府官员的道德表率作为国家合法性基础就会将贪污这样的法律问题提升为政治问题,从而从根本上削弱了国家的合法性。最后,防止外族侵略的能力显然是国家的一个重要合法性基础。但是如果和平时期的国家由于其国内危机而想通过炒作外族侵略的危险性来提高其统治合法性的话,大量的极端民族主义者就会应运而生。这些极端民族主义者所释放的政治能量轻则会限制国家在对外政策上的自主性,重则会推动一个国家向军国主义方向发展。 在已经脱魅了的现代国家中,竞争性在一定程序和规则下的选举就成了国家核心合法性的一个最为稳定的基础。与其它合法性基础相比,竞争性选举只要被认为是公正的,执政者即使在上台后表现很差,政权仍然具有合法性。这就是为什么2006年秋天台湾陈水扁在“红衫军”的激烈示威抗议下,在民调支持率跌到仅十几个百分点时,仍然能轻轻松松地挺了过来。在绩效合法性下,当官不为民作主,就有不得不回家卖红薯的危险。而在竞争选举合法性下,当官不为民作主,也得当完了这一届才会回家卖红薯。从这个意义上说,民主大大减低了百姓对官员的压力。在民主制度下,反对党可以对表现不良的执政者施加压力。这里有两种情况。在一些议会制民主国家里,政府在有多数议员反对的情况下就得宣布解散,反对力量对执政者的影响因此就比较大(必须指出的是,反对派议员对政府反对与否在很多情况下是由政治运作而不是政府的执政表现而决定的)。但是在总统制民主国家,只要总统没有明显违法并被铁证如山地查获,制度框架下的弹劾几乎不可能。更重要的是,在具有竞争选举合法性的民主社会中,即使是执政者被赶下台也无关紧要。竞争选举合法性把政体和政府在很大程度上分开了。政府的垮台不会动摇民主政体的合法性。民众的不满在相当程度上可以通过选举或其他常规程序的政府更迭而得到缓解。由于体制本身能够包容不同的选择,民众很难联合起来共同推翻这个体制本身。这也给民主社会带来了稳定性。
  竞争选举合法性给一个国家中的民众带来了言论和结社自由,但同时也约束了人民的行为,从而构成了民主国家的一个很重要的稳定机制。这是因为:1)言论和结社自由给社会中各种思想和利益的交流和竞争提供了一个平台。这种交流和竞争会使人们对社会其他群体的利益有更深的理解。去年我在北京打出租车的时候曾有过以下这么一个经历:该车司机在驾驶中大骂现政府,并扬言如毛泽东还在的话,他将跟毛泽东上山打游击来推翻现政权。我以为该司机家中肯定出了大事,几次询问后才知道他刚在四环路外买了一套三居室住房,但对买房要付二十年月供这一点感到极其不满。那司机说:“先生您想一想,二十年的月供,二十年啊!二十年中我家中出了事情银行就会把我的房子收走。什么世道!这世道不造反还咋的?”直到下车时我才告诉该司机我在美国一所著名大学任教,但是以我的经济能力在美国买房将不得不支付更长时间的月供。在目前中国,除少数社会阶层外,大多数人均认为自己和自己所处工作或阶层的人在社会上所做的付出远远大于其收益。虽然该司机十分极端,类似情绪在中国却普遍。在各种思想和利益没有交流和竞争的情况下人们缺乏现实感是产生这种现象的一个重要原因。2)言论和结社自由促进了社会上认同感和利益的多元化。在有言论和结社自由的场合下,现代社会的多样性势必会导致社会组织、利益和观点的分化。西方民主国家中绝大多数社会运动的规模都很小,并且任何社会运动都有对此进行抵制的反运动。它们互相牵制使得任何全民性的革命运动变得不可能,从而增加了社会的稳定性。任何一个国家中的具有批判性的知识分子都会对现实中的种种不足进行批判。在威权国家中,虽然他们的声音经常会受到压制和限制,他们同时也享受着英雄和社会导师的荣誉,并有着很多听众;而这些国家一旦实现民主化后,这些社会导师及其声音在社会上马上就会被弱化。他们的话没人听了,他们的自我感觉再也没有像在威权时代那么好了。3)出于众多原因,在民主社会中一个政府在上台后,随着时间的推移,大众对它的正面印象一般都会显著地下降。问题是新选上来的执政者在同样的结构条件下也不见得能干得更好,这一因素和民主的其它性质相结合,长期以往就会造成百姓对于政治的一种成熟的冷漠(他们知道其他制度也不见得一定更好,这是对民主选举局限性的深刻理解)。这种成熟的冷漠是西方社会选举投票率一直很低背后的一个重要原因,同时也进一步加强了民主制度的稳定性。
  第三,由于目前世界上大多数政府,特别是发达国家政府,均已是民选政府,民主还给一个国家增加了国际合法性。在目前的国际社会里,一个被认为是非民主的国家会受到来自国际社会的各种压力,虽然背后其实是在意识形态包装下的利益争夺。但是,一旦一个国家被国际上认为是民主国家,国际社会就不得不对该国家在国内的政策和国际立场表示更大的尊重。总之,民主体制将为一个国家的国内外政策提供合法性,并大大提高该国在当前国际秩序中的地位。
  
  现代民主也有局限性
  
  以竞争性选举为核心的现代民主有许多局限,一些主要的局限性归纳为以下几个方面:选举的可操纵性和选举结果的非理性、民主对于原有社会结构的强化、民主社会的向众性、忠于反对与稳定民主的困难性。
  
  选举的可操纵性和选举结果的非理性
  
  民主政治的理想主义倡导者强调民主选举的结果代表了“人民的意志”。但这一理念在现实的民主实践中却难以实现。美国著名学者阿罗曾经给出过以下一个极其简单的例子:有三个选民(I,II,III)和三个候选人(A、B、C),选民I对于三个候选人的偏向是A>B>C,选民II对于三个候选人的偏向是C>A>B,选民III对于三个候选人的偏向是B>C>A。这就出现了以下循环:在候选人A和B之间大多数选民更喜欢A(选民I和II),在候选人B和C之间大多数选民更喜欢B(选民I和III),在候选人C和A之间大多数选民更喜欢C(选民II和III)。这样,不同的选举规则就会造成不同的候选人胜出。类似更为复杂的例子在民主选举中比比皆是。比如在台湾2000年的总统选举中,陈水扁,宋楚瑜和连战各得百分之三十几的票,陈水扁略为胜出,但是在台湾的选举规则下陈水扁合法地当选为总统。在俄国上世纪九十年代的一次总统选举中,俄共候选人在第一轮选举中取得了最多选票。
  按照俄国的总统选举规则,俄共候选人因为没有在第一轮选举中得到50%以上的选票而必须与排名第二的候选人进行复选,而复选的结果是排名第二的候选人胜出。这两个例子并不是两次一般意义上的选举:陈水扁的胜出大大加强了台独势力并彻底地改变了台湾政治,而俄共的失利则几乎摧毁了其东山再起的可能。 民主选举的可操纵性和非理性还来自于其它多个方面。百姓与政治精英之间在信息资源处理和理解信息能力上的严重不对称给了民主下的政治家多种赚取选票的策略和方法。电视辩论的出现使得电视机前的形象比起一个可行的施政纲领还要重要,以至于越来越多的电影和体育明星成了美国的政治明星。目前西方的相当一部分学者认为,即使是在一个成熟的民主国家中,政治家手中掌握的大量资源也足以生产出各种有利于他们的“人民的意志”。
  
  民主对于原有社会结构的强化
  
  在不考虑其它因素下,民主选举有着固定甚至是加强现有社会结构的倾向。民主体制的这一保守特性为发展中国家的民主转型带来了困境。比如,在许多发展中国家,百姓往往受制于地方强人,一个强人手中可能控制着很大的一个票仓。候选人为了取得和稳固政权就不得不采取有利于这些强人的政策,其结果是巩固了强人政治。美国宗教势力在近年来一直比较强盛,为了取得政权,美国的所有总统候选人(包括民主党候选人)在选举中不得不在各种场合显示他/她对宗教信仰的坚定,并用宗教话语来论证施政纲领的正确性。美国总统选举的这一特性显然强化了宗教势力在美国的地位。
  如果把民主选举的这一特性稍加推广,就会发觉民主选举还有扩大社会矛盾、甚至撕裂社会的作用。台湾的外省人和本地人在上世纪五十年代时曾经矛盾较大,八十年代时已经在很大程度上得以消除。但在台湾民主化后,台湾的政治形势使得外省人和本地人之间的裂痕(特别是在大选的时候)重新加大。幸亏台湾的外省人和本地人在文化、语言和宗教之间的差异其实很小,因此大选过后大多数人们生活照旧。否则前南斯拉夫各国在走向民主时所出现的一部分人对另一部分人的清洗难保不会在台湾发生。同样,目前中国的乡村民主选举中也存在恶霸头子和农村强人操纵选举,村庄中各大姓之间的矛盾随着民主选举重新出现和增大等等,占有相当比重。已被中国共产党革命大大削弱了的传统农村社会结构和问题重新浮出水面。这就是为什么一个国家的传统社会结构越是强大,这一国家的民主改革就越应该自上而下地进行。但是,自上而下的民主改革给当政者和整个社会的稳定均带来了很大的不确定性和风险。这的确是许多传统国家民主转型的一个困境。
  
  民主社会的向众性
  
  民主体制的保守特性使得民主制度有着很大的向众性,即一个国家中政治精英的水平和行事方式直接反映了该国百姓的水平和特征。特别是电视竞选时代,各候选人的施政纲领和选民的政治倾向不再是选民投票的唯一依据。候选人的长相、风度、甚至是候选人与选民的相似度都成了获取选民支持的重要因素。布什能在美国的2000和2004年总统选举中两度取胜背后有很多原因,其中之一就是民主党的候选人表达观点和辩论的能力都比较强,在总统候选人辩论中因为思路太明快常常迫使布什处于守势。但是布什戆厚可爱,其形象对于大多数美国人来说就像是一个值得信赖的邻居。这样,不善言语的表现反而成了他竞选成功的一个因素。美国学者卡普岚(Caplan)在《理性选民的迷思》一书中分析了西方民主社会中选民的偏见,以及他们如何不断地选择了与他们有同样偏见的,或者是装作有同样偏见的政治家,从而导致错误的政策和低质量的政治家一次又一次地被推上了政治舞台。
  民主的向众性会导致社会精英的边缘化。在任何社会中处于思想前沿的精英总是占少数。在威权社会中,虽然思想精英的行为会受到不同程度的限制,却也给了这些思想精英以很大的舞台和影响力。但是在平民化的民主社会中,思想精英的少数性(加上民主社会中思想的多样性)势必导致各类思想,以至于整个思想精英群体在民主社会中影响力的边缘化。这就是为什么东欧的自由知识分子在民主化后,刚刚有机会在社会中自由地讲话,社会就已经不再理会他们了。在东欧媒体中被炒得火爆不是昔日对抗暴政而坐牢的持不同政见者,而是各类在大众文化下涌现出来的明星。就像金雁在《后共产主义社会的现代、前现代、后现代困惑》一文中指出,在民主化和市场化的双重挤压下,东欧知识分子在民主体制下为了生存纷纷下海甘心情愿地成了“权力的同谋”、“寡头的小伙计”和“混口饭吃的文字工作者”。作为社会良心的知识分子在东欧社会不但影响大大减低,人数大大减少,并且内部的分化和分歧日益增大。思想精英的边缘化对于社会的稳定性来说不是一件坏事,但这将使得社会变得日益平庸。
  
  忠于反对与稳定民主的困难性
  
  在英国维多利亚时代,执政党议员坐在女皇的一侧,而反对党议员则坐在女皇的另一侧。反对党议员为了女皇陛下而对执政党的执政进行监督。英国反对党的这一性质被称为“为了女皇的反对”(hermajestyopposition),在现代政治学术语中又被称为“忠于反对”。一个民主社会要得到稳定,执政党与反对党必须拥有一个共同的价值观。他们之间的不同仅是在一些具体政策、政策执行技巧上的不同,甚至仅仅出于政客之间的争权夺利。如果执政党与反对党信奉着截然相反的价值观,并且反对党准备在取得政权后以自己所信奉的价值观来系统地改造世界的话,这个反对党就成了一个“非忠于反对的党”。这样的国家很难发展成为一个成熟的民主国家。一个最为经典的例子就是二战前的德国。当时德国存在着三个主要政党:社会民主党,共产党和法西斯党。三党都在德国民主的框架内进行竞争,但是法西斯党通过民主选举上台后却抛弃了民主而走向了独裁,进而给整个世界带来了巨大的灾难。二战后欧洲民主走向了稳定,其中的一个最为主要的原因就是欧洲社会在马歇尔计划的推动下,在二战后长期经济繁荣的支持下,走向了一个政党意识形态虚化的过程:即不管是来自于右还是左的政党领袖,通过民主选举上台后并不依照其政党所信奉的意识形态来改变国家的政体、国家领导人产生的规则、甚至大量的由前政府制定的有关法律和政策。不但如此,因为左翼政党在推行右倾政策时更有合法性而右翼政党在推行左倾政策时更具有合法性,二战后欧洲许多政党取得政权后在现实政治的驱动下经常推出与意识形态相反的政策以促进社会发展和扩大选民基础。
  民主只有在“忠于反对”的情况下才能获得稳固这一原理告诉了我们以下几点。第一,要建立一个稳固的民主社会,必须给予民主制度一种不可谈判性或霸权性的地位,即不管谁上台,他既不会,也没有想象力和能力去改变这一体制运作的基本规则。第二,在给予民主制度这一“非自由”的霸权地位后,民主制度内部的运作必须有自由传统的支持,即民主制度下的成员对所有其他个人和群体的观点、利益和人身尊严持有不可谈判性的尊重。极端地讲,即使没有民主也要自由。没有民主但却有着自由传统的国家(如民主化前的英国社会)至少是一个充满人性的地方,而没有自由的民主就会形成多数暴政,其后果极其可怕。世界上大多数的种族清洗,包括美国白人对印地安人在十九世纪的灭绝性屠杀,或多或少都体现了现代民主的这一黑暗面。第三,一个社会内部各阶层的矛盾越小,主流价值观越是确立,该社会的民主体制就会越稳固。
  
  现代民主的中国出路
  
  在现代社会中,民主体制比起任何其它政治体制都能更好地解决国家的合法性以及统治者内部权力制衡这两个关键问题,同时还大大提高了一个国家的对外合法性,民主国家是目前国家发展的一个方向。同时,民主选举又伴随着许多负面现象。如果对这些现象认识不足,这将有可能对像我国这样一个发展中国家的民主化进程,乃至整个社会的发展带来巨大的灾难。这一点必须引起足够的重视。如果笔者对于竞争性选举民主弱点的讨论能够成立的话,那么以下的对于民主转型技巧的一些想法或许不至于太离谱。
  第一,在一个具有很强的非民主传统并且百姓素质较为低下的社会,民主转型应以自上而下的发生为好(自下而上的民主化还容易形成地方民选政府利用它的民选合法性架空中央,造成国家崩溃)。
  第二,现代民主体制必须一人一票(无论在精英眼里百姓的素质如何低下)。其它形式的“民主”既不能在国人眼里获得全面的程序合法性又不能为世界各国所认同。但是当一个国家地广人博、各地差别很大时,为了避免因为民主化而导致各地利益高度分化,避免政治精英在民主化初始就受到利益分化的百姓的直接压力,避免百姓受到政治精英的直接操纵,某种形式的间接民主的效果可能会好许多。
  第三,在一个飞速发展以及社会各阶层在经济利益和价值认同高度分化的国家中搞民主,怎么建立“忠于反对”政治文化显得尤为重要。一个可行的技巧是通过宪法规定民主选举的非意识形态规则,即候选人之间的竞争必须是在政策和政策执行技巧的范围内,而不是在根本的价值观上。
  第四,一个从来就没有民主传统的国家搞民主改革肯定会是困难重重。执政者必须审时度势。他们既不能因为惧怕困难而坐失良机,又不能掉以轻心而冒进。他们既需要有弹压在民主转型过程中来自于左右极端势力的决心和能力,又要有缓解和制度化社会矛盾的手段。总之,他们必须有着很强的现实政治感,同时他们的行动必须让百姓看到方向和希望。
  第五,一个平稳的民主转型应该在社会矛盾比较分散的时候进行。在社会危机和大众抗议合力下,而被迫推动的民主转型往往会给人们以“太少,太晚”的感觉,并有着国家在民主运动的浪潮下节节败退进而垮台的危险。在这种情况下,取而代之的往往是具有理想主义民主思想的知识分子。这些知识分子因为缺乏现实感和实际执政的经验而只能是过渡性人物,随后兴起的将是在原有政体内分裂出来的各类政客。这些政客很有可能会在理想主义知识分子所设置的民主框架下尽情地利用转型社会中浮躁的人性和各种社会矛盾,为了自己的利益把竞争性民主选举的各类弱点淋漓尽致地加以放大,给人民和整个社会带来苦难,并大大增加了民主转型的不确定因素,这是大多数人都不希望看到的。民主改革的目的并不是要推翻一个政权。从现实政治的角度来看,威权政体下的领导人能够在社会发展较快,社会矛盾没有聚积的情况下率先进行民主转型并通过民主手段率先取得执政权将会给社会带来许多好处。但是,这一结果是否会发生最终取决于执政者的远见、勇气和马基雅维利式的政治手腕。问题是,很少有政治家在身处较好形势下仍然有如此远见,也很少有政治家又有先见性的理想又有马基雅维利式的政治手腕,这的确是实行平稳民主改革中的一个悖论。
  第六,我们必须清楚民主转型的目的是达到一个较为现实可行的社会,而不是一个理想社会。同样,中国社会当前存在的多种矛盾也不可能全靠民主来解决。一个较为可行的制度不会是一个泛民主的制度,而是以民主为主导的混合制度。这是很清楚的。这就是为什么美国建国初期的政治家在民主体制之外还非常有眼光地设立了法官终身制和公务员制等等制度。简单地说,民选出来的政府和议会能处理的问题有限,每个政府都会碰到大量的特例性事务和大量的需要专业知识才能处理的工作。民选出来的政府首领和议会根本就没有时间、必要知识和灵活性来处理这些政府事务。根据西方社会的政治实践,瑞典政治学家罗斯坦(Rothstein)指出在很多场合下以下的非民主制度都将比民主制度来得更有效:科层制、专家制、利益集团制、类市场制和抽签制。在民主体制的主导下,充分发挥这些组织制度的作用将大大提高民主社会的绩效。
  一般来说,在处理大量的政府日常性事务时,以法律和行政规范为行事依据的科层制会比较有效,但是缺乏灵活性。专家制、利益集团制、类市场制和抽签制都是补充。当国家的法律和政策影响到某些群体利益时,国家给予这些群体的合法代表在法律和政策的制定和施行过程以一定的影响力,这是利益集团制;类市场制就是国家用公共资金在“市场”上来“购买”一些赢利和非赢利性民间组织的服务。一般来说,当一个领域有着较清楚的以证据为基础的专业知识时(如医疗卫生领域),专家决策制就会比较有效。但是当一个领域不存在公认的以证据为基础的专业知识而其日常应对措施又需要很大灵活性时(比如劳工政策),利益集团制就会比较有效。当一个领域内部事务的处理需要很大灵活性,但该领域的特征却不容易形成有权威的专家和清楚的利益集团时(如公共教育),类市场制就会比较有效。最后,当一个领域既不能形成专业人员和利益集团,也不能形成基本共识时(如父母离婚后小孩的监护权),抽签制也是一个可行的方法。必须强调的是,任何制度的运作都需要一定的基础。简单地讲,科层的规章制度和行事方式必须严格分明,专家的职业道德必须有制度的监测和保证,利益集团的代表产生必须在有关群体内具有合法性、类市场制下民间组织对于国家任务的竞争必须公正,抽签的过程必须透明。总之,与选举民主一样,这些制度的最终合法性在于其公正性和透明性。
  以上所提及的制度形态都是非民主的。它们的存在限制了选举民主的范围,如果没有竞争性选举民主作为支撑的话,这些制度本身的绩效是不能为国家提供稳定合法性的,这些制度绝不能代替选举民主。反之,在一个已经具有选举民主的社会中,这些非民主制度的存在就会限制民主的黑暗面,并因为其有效性而大大增强民主社会的绩效合法性。必须说明,一个有生命力的国家将是一个能自觉运用多种制度来取得执政绩效的国家,一个能够在遇到问题后有能力改变制度配置的国家,一个能运用选举民主作为政府执政根本合法性基础而又不迷信民主的国家。

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