透明就是信息流通

　　《南》：在政治学领域，“透明”有很多隐喻。英国功利主义哲学家边沁当年提出panopticon（全景监狱）的思想：一个人在中央塔中，可以监视全部犯人，但是犯人看不见他。这是一种单向的透明。彼特·艾根先生（透明国际创始人）当年用“透明”与“国际”两个词作为这个反腐败组织的名称，是出于什么考虑？

　　纽:腐败的原因错综复杂，案中有案，所以透明国际提出“推动变革”的理念，把改进制度、营造透明环境作为自己的目标。所谓透明，说到底就是资讯公开，让大家知道彼此在做什么。对一个当权者而言，资讯是否公开，对他的决策行为会有重大影响。如果他知道决策过程会公之于众，他必然要考虑到他现在的决策将给自己和亲友带来什么样的影响。腐败之所以发生，在很大程度上就是因为决策过程是一个黑箱作业，大家不知道到底发生了什么，因此，我们以“透明”作为突破口，推动反腐败运动。

　　透明会给掌权者带来两方面的压力，一是上面说的掌权者自身对决策“后果”的考虑，另一方面，掌权者还需要面对民众在获得了必要的信息后要求参与的压力。透明国际希望能从中、长期的角度来看待和治理腐败问题，着眼于推动制度变革，而不是执著于个案的调查。

　　廖：透明国际成立以来所作的一切努力都是朝着推动透明化这个方向前进的。因此，我们选择资讯自由公开作为《透明国际2003年度腐败报告》改版后的主题。资讯不公开是全世界所有转型国家面临的一个最严重的问题。比如政府在上采购项目时，一般民众是没有知情权的，一切任由当权者为所欲为，暗箱操作。而在不透明的情况下，腐败发生机率就大大增加。有鉴于此，透明国际把推动资讯公开作为一个全球性的任务，在各国推动相关立法，以保障民众的知情权。

　　在西方国家，一切采购项目的招投标都得公开进行。如果承包商有行贿的劣迹，他们就要被列入黑名单，被剥夺参与投标的资格。而在欧盟，黑名单都是在网上公布的，这样，就会对不肖建筑商产生极大的威慑力。在中国，建筑行业每年投入资金高达几千亿元，其间隐藏的腐败风险极大。最近，中国政府宣布将在浙江、广西等五省区的建筑领域里实行把行贿业者列入黑名单的措施。这一改革举措，透明国际给予高度评价。

　　腐败指数已经是一种重要的参考工具

　　《南》：透明国际的这个方向让人欣赏。不过，腐败指数却是一个很难量化的指标。

　　纽:“透明国际”从成立以来，其最重要的任务之一就是推动世界各国对腐败的研究量化。这种量化对唤起世界各国对腐败问题的关注，意义超出一般人的想象。为此，我们每年都会发表一次世界各国的清廉指数排行榜(CPI)和每两年发表一次行贿指数排行榜（BPI）。CPI反映的是各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受，它的数据来源于全世界13个独立研究或调查机构，如“世界经济论坛”、“伦敦经济学人智库”、“盖洛普”等公开发表的调查报告。但是，清廉指数和行贿指数毕竟是静态的，它们并不能反映同时期世界各个国家为推动反腐败运动所作的各项努力和推出的新措施，因此，我们在2001年推出《全球腐败年度报告》，希望能更全面地反映各国在这方面的进展。

　　廖：有趣的是，每个国家的人都认为自己国家是最腐败的。北欧国家在我们的清廉指数排行榜上历来属于最清廉的国家，但我在和那些国家的人谈起这个腐败指数时，他们也都不相信，质疑说：“我们国家有这么好吗？你搞错了吧！”发布这个清廉指数是很有意义的，现在它已经成为全世界各国商人投资或国际援助机构发放援助贷款时的重要参考工具。我们每年发布这个指数时，会被很多国家指责，另一方面，许多没有被列进表内的国家则强烈希望能被列进去，以供未来参考。

　　贿赂律师惩治贪官的悖论

　　《南》：2004年的全球反腐败报告以“政治腐败”为主题，从政治资金来源、企业家和政客结成同盟、贿选、政治家窃取国民财富等方面来论述政治腐败的本质、特点及危害，并列举出全球十大腐败政治领导人。透明国际怎么会想到要讨论政治腐败呢？

　　廖：在谈论腐败问题时，有些人常将一个国家的腐败程度同它的政治制度联系起来，这是有失偏颇的。事实上，一个国家的腐败状况和程度同这个国家的政治制度并没有必然的因果关系，而主要取决于经济发展程度。有些人认为，改革开放前的中国没有腐败，我不敢苟同。这里主要涉及腐败的定义问题。透明国际定义的腐败不只是经济上的腐败，其实主要的还是政治上的腐败，简言之，腐败就是以公权谋私利，而这种私利，并不仅仅是以金钱体现出来。

　　我们今天谈论的民主政治，它的很多重要原则是由近代西方一些大思想家提出来的，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等等。但是，那个时代的社会和国家状态同今天是不能比拟的。那个时代只有立法、行政和司法，但是，二战后，伴随着福利国家的发展，现代国家的功能和规模都远远超出了三权的范围。如果我们仅仅以三权分立的框架来认识民主，显然会挂一漏万，比如说在西方，有媒体是第四种权力的说法。否则，无法解释我们每年发表的清廉指数排名当中，为什么最后10名几乎是清一色的三权分立的民主国家，包括孟加拉国、尼日利亚、印度尼西亚等等。他们虽然算是民主国家，但民主制度有名无实，没有根基，对腐败没能发挥出应有的制约作用。

　　纽:民主是一种很好的制度，但是民主并不只是单纯的选举，因为选举也可能选出一个专制者。民主的含义要比选举更广泛，更深入。民主需要更多人的参与，提出自己的看法。但人们能否有效参与，最关键的还要看他们是否能够获得资讯。自由流通的资讯，是通向民主与透明的桥梁。我们2003年的报告中提到，应该用社会的透明来代替对人的信任。因为没有制度约束的道德是靠不住的。

　　廖：一个国家的民主制度是否成熟，同这个国家的经济发展和教育普及程度有很大关系。在西方发达国家，平均3000人拥有一个律师，而在印度，30万人都摊不上一个律师。那里的法院案件堆积如山，数以亿计，许多案件积压了几十年也无法开庭。你即便抓到了腐败官员又能怎么样？想要开庭审理，恐怕也得先贿赂律师，这是很有讽刺意味的。西方的民主发展是与经济社会发展同步进行的。光靠外力强行接种，就会变成南橘北枳。印度、孟加拉和斯里兰卡等南亚国家，表面上推行了民主政治，但实质上被几个家族操控。这只是家族政治，离真正的民主政治相去甚远。与此同时，这些国家教育程度低下，使得媒体失去了监督的作用和意义。家族政治统治的结果，使得人们关心的是轮替，要保住政权就得不择手段。当民主被当成选举，选举被置换成买票时，政客对治理腐败就失去了兴趣，反腐败也就被束之高阁。南亚某些国家，对透明国际每年发布的清廉指数暴跳如雷，但过后则依然故我，根本不思改进。

　　水平问责框架下的国家廉政体系

　　《南》：从1993年开始，透明国际一直在倡导建构国家廉政体系，以期在透明和问责制度的框架下有效推动反腐改革。廉政体系对各国政治架构会有怎样的影响？

　　纽:现代政府的一个重要特点就是问责，问责的意思即公务员，特别是政治领导人需对民众负责，而人们对他们实行监督。如果没有问责，就不可能真正确保和增进公众利益。发展中国家和转型国家的重要任务，就是要摆脱以前“从上到下”的垂直管理体制，因为在这样的体制中，上级发号施令，下级只能服从。现在，透明国际倡导一种新的权力制衡与监督理念，旨在把垂直问责制推向水平问责制。在水平问责制下，权力被分解，一方面，没有谁能垄断权力，另一方面，各个权力机关都要独立地承担责任。水平问责制的理想是在政治生态中形成良性循环:每个主体既是看守者也是被看守者，既是监督者也是被监督者。

　　《南》:也就是说，身处中央塔中的看守也必须被人监督。

　　纽:是的。与此同时，民主制代替专制，不能简单以“向上问责”代替“向下问责”，不能把民主简单理解为一种定期投票的体制。权力之间的制衡同样重要。

　　《南》：现代国家，制衡和透明缺一不可。没有透明，制衡找不着方向，没有制衡，透明也会朝不保夕。以阳光持久的公正，在政治透明的地球上，黑暗将无处可逃。谢谢两位接受《南风窗》采访！■