摘 要：政府、市场与公民社会属于同等重要的地位，只有在政府、市场与公民社会之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与公民社会三足鼎立的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。 
　　关键词：治理理论；政府 ；市场；公民社会 

　　治理理论是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式，它产生于90年代初期，现已逐渐成为社会管理的一个重要理念和价值追求。从某种意义上说，它既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本理念是相同的，有着共同的特征。第一，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；第二，打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系；第三，治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；第四，在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。因此，治理理论对于我们重新界定21世纪政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值。 

　　1. 政府与市场的优势互补 
　　“古典经济学家认为，市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。”[1]但市场却无法自动达到帕累托最优状态，在国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄断、抑制经济波动、社会道德以及信息的不充分和不对称等方面也会失灵。于是就不得不借助政府力量予以矫正和弥补，这就为政府干预提供了理由。然而，市场失灵并不是政府干预的充分条件，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。因为，同样存在着情况更为严重的政府失灵，这是由于政府行为并非永远代表公共利益、信息不完全和政府能力有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败等。所以，沃尔夫说：“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”[2] 
　　历史发展到21世纪，治理理论为二者之争走出困境提供了有益的方向选择。“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”[3]“有效的政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的，政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这样才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利。”[4]政府应回归到“掌舵”的位置上来，把属于市场调节的职能切实转移给市场，同时又要不断地向私人部门施加各种可行和有利的影响，让其“划桨”，如为市场运行提供制度保障和适宜的环境，还要对宏观经济进行调控以及调节物质财富的分配等，最终实现政府与市场的最优功能组合。 
　　2.将竞争机制引入政府公共服务领域 
　　治理理论，主要关注的就是政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化改革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。尤其是在全球化时代，随着信息技术高度发展，市场的能量将日益增加。把以市场为导向的思想应用到政府的管理中去，重视和利用市场机制，已成为当今不可阻挡的潮流。在政府公共服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作中，不仅有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期，而且也是满足公众需求，提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。 
　　（1）私营部门之间的竞争。把一些政府可以撒手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、职业培训等，通过“政府业务合同出租”、“竞争性投标”，鼓励私人投资和经营，实行“有偿服务”，由市场来完成。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府的财政困难，以便政府更好地“掌舵”。（2）政府与私营部门的竞争。在一些以前由政府垄断的服务领域，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，让私营部门也参与进来，使政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。（3）政府内部的竞争。对于产出难以界定和难以强制履行合同的服务业，应由政府独自提供。为了提高服务效率和质量，也应将竞争机制引入政府内部，即在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，打破官僚主义的传统作风。 
　　3. 政府与公民社会的友好互动 
　　鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”即公民社会，在政府与市场之间建立一种缓冲力量。公民社会，常常又被称为民间社会和市民社会，有多种定义，在这里把它当作国家或政府之外的所有民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。其有三个显著的特点即非官方性、独立性和自愿性。 
　　对公民社会的关注已经成为治理方面文献的一个共同主题，世界银行最近立场的最有新意的部分就是关注公民社会对于发展的意义。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会。” [5]且随着市场和公民社会的日益发展壮大，使得其对政府的全面控制能力提出挑战和替代成为可能，尤其在公共服务领域。公民社会一方面维护了竞争性的市场经济体制，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，并在一定程度上抑制了市场的外部负效应；另一方面又补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。发展公民社会是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。所以“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败。”[6]而且，公民社会既能创造向上也能创造向下的联系，能更有效地表达地方的心声，他们还能给公务员施加压力，使他们更好地工作并更有责任心。这也与治理对责任心、合法性、透明度以及参与的要求相联系，因为正是这些因素加强公民社会并减少了政府的权力。 
　　总之，政府应把职能定位于“掌舵而非划桨”，把不该管而应由社会管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事；同时，又要极力培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，参与公共事务的管理，最终形成政府与社会之间的友好互动网络，以达到善治的目的。 
　　不过，还须补充一点，社会自主运行的有效性边界的余集，虽然为政府干预提供了可活动的必要性空间，但并不是政府活动的充分性空间，社会活动的无效性领域并不等于政府活动的有效性领域。对于社会自主性运行的有效性空间的余集是否应由政府活动来校正或填充，完全视政府活动能否成为一种帕累托改进而定。这自然又把政府能力提到了一定位置，即下面所要阐述的一个问题。
　　4. 政府能力的提升━将科学的企业管理方法引入政府管理 
　　为了有效地推动政府、市场与社会这一互动网络的尽快建立、发展与完善，如何提升政府能力便成了关键的问题。因为“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、对活动调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发展，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会止步不前。” [7] 而当今，公共问题的复杂性、动荡性和多元性,加之官僚体系本身的保守、消极、被动以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，导致政府的不可治理性，使政府的存在充满了合法性危机。治理理论认为，公共部门与私人部门的管理虽然具有本质的差异，但也存在着一种跨越公私情景的一般管理，主张研究借鉴当代企业管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变，提升政府能力，摆脱其合法性危机。[8] 
　　综上所述，政府、市场与公民社会属于同等重要的地位，相辅相成，共同促进经济和社会的健康快速发展。政府可以帮助市场、校正市场，市场也可以帮助政府、校正政府，但二者并不是零和关系，于是又引入了公民社会“这只手”，作为一种缓冲力量，旨在弥补政府和市场在协调中的某些不足，但它也内在地存在着许多局限，它不能代替政府而享有合法的强制权力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，它必须建立在政府和市场的基础之上，是对二者的补充。所以，政府、市场与公民社会三者就如同一个全集内的三个相互交叉的子集，各有其独立作用的空间，同时又有其协同作用的交集。 
　　三者应各司其职，各负其责。市场对于资源配置具有天然的优越性，这也是当今各国政府进行市场化改革的主要原因，同时也是我国建立社会主义市场经济体制的基点所在。然而，政府职能无论如何市场化，都不可能收缩到无为而治的地步。政府虽然不能作为经济增长的直接提供者，但依然可以作为经济增长的合作者、催化剂和促进者。正如德鲁克所说“我们并没有处在一个‘政府正在消亡’的时代。相反，我们需要有力的、强大的和积极活跃的政府。但我们的确面临着在一个大的却是重要的政府和一个因将自己限定于决策、导航并将具体运作留给其他行为主体的强有力的政府之间的选择。” [9]显然，政府应该起掌舵而不是划桨的作用。而导航的最重要、最有力的方法就是开辟并指引“市场航线”，即创立激励机制以便引导人们向社会所欲达的方向行进，同时把大量的无数的具体决策留给市场参与者作出。具体来说，政府应该做的就是：为市场运行提供制度保障；为市场正常运行提供适宜的环境；对宏观经济进行调控和管理；组织和保障公共物品的生产；调节物质财富的分配等。另外，作为政府和市场的补充，公民社会则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。因此，只有在政府、市场与公民社会之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与公民社会三足鼎立的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。这也就是治理理论给予的启示以及其欲达到的理想境界。 


　　注释： 
　　[1] 曹沛霖．政府与市场[M]．浙江人民出版社，1998年版第233页． 
　　[2] 查尔斯·沃尔夫．市场或政府：权衡两种不完善的选择[M]．中国发展出版社，1994年版． 
　　[3]奥斯本·戴维和盖布勒·特德．改革政府[M]．上海译文出版社，1996年版． 
　　[4][9] 毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998/10，第1页，第125－142页． 
　　[5] 俞可平．引论：治理和善治[A]．俞可平主编．治理与善治[C]．北京：社会科学文献出版社，2000/9． 
　　[6] [英]鲍勃·杰索普．治理的兴起及其失败的风险：从经济发展为例的论述[J]．国际社会科学（中文版），1999/2． 
　　[7] 世界银行．1997年世界发展报告：变革世界中的政府．中国财政经济出版社，1999年第115页． 
　　[8]]陈振明.评西方的“新公共管理”范式.中国社会科学，2000年第6期.