【摘要】
　　政务公开和政府信息公开化，给予公民知情权和参与权是新形势下社会向政府提出的新要求，是政府改革的前提和重要内容。
　　一、知情权是民治政府的先决条件。知情权（therighttoknow）是指公民了解公共事务和与个人利益有关信息的权利。人民管理国家的途径主要有二：一是通过选举选出自己满意的政府，二是监督政府，即通过政务信息公开，及时了解政府行为和纠正治理偏差。要想使政府官员忠实地为人民服务，就必须让民众了解官员的一行一动，就必须让人民拥有知情权，同时政府的信息也必须公开化。因此，公民的知情权与政府信息公开化，是人民管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。人民不享有政府信息，官员便有可能进行黑箱操作，没有信息透明，官员便可能营私舞弊，人民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。总之，知情权是人民自我统治的先决条件，是公民保护自身利益的手段，是人民监督公共权力的手段，是防止政府犯错误的重要措施。但公民的知情权必须有政府的信息公开化相呼应，必须建立完善的信息公开制度，加快制定《政府信息公开法》，尽快将公民的知情权和政府信息公开化这两项内容写进宪法。
　　二、知情权的内容及政府信息公开的范围。知情权是人权的一项重要内容，是国家公民的一项重要的政治权利，也是现代民主政治的根本要求。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使人民能及时保护自身的安全和利益。政府每年的行政开支，政府规模的大小，支出的多寡，财政经费的用途，都要向社会公开披露。
　　三、公民知情权和政府信息公开化有待于新闻立法和新闻制度改革的配合。公民的知情权和政务公开取决于新闻媒体的知情权，如果新闻媒体都没有知情权，社会信息就难以传播，因此，必须对新闻制度进行改革，让新闻媒体拥有知情权和报道权，从法律上保护新闻媒体的消息和信息披露权。新闻立法要强调两项内容，第一，有事发生一定要报道，让人民有知情权，让新闻媒体有报道权。第二，在报道新闻的过程中，信息不得被歪曲和被篡改，特别是不能被故意地篡改。第三，新闻媒体必须具有独立性，要打破政府对新闻媒体的控制和垄断，使新闻媒体走向多元化和社会化。
　　四、新闻改革的重点是“政企分开”，消除特权和垄断。新闻界要明确自己的任务范围，不要把自己置身于政府官员的行列，担当起官员的职责。目前最大的问题是新闻媒体与政府不分，新闻出版界已成了政府最后的垄断领域。在这种体制下，要求这些新闻单位快速报道社会新闻和社会实情是很难的，因为他们自身担负了两种角色，既是新闻人员，又是国家公务员。因此，必须要将目前媒体的这两种角色进行分离，一是将政府所属的新闻机构逐渐推向市场，二是培育和发展民营新闻机构。新闻行业只有引入竞争机制，破除旧制度下的特权和垄断，才能从根本上发生转变。总之，新闻改革是落实公民知情权、推进政务公开化的一个重要组成部分。

　　中国政府正在随着社会变革而不断演变，政府的职能和功能正在发生不断调整变化。但是，在这场大转型的过程中，走在最前沿的可能是政务公开和政府信息公开化。今年，各个省市政府都先后设立了政府新闻发言人，建立起了定期向社会发布政务信息的制度。这一举动表明，中国政府已向尊重公民的知情权迈出了第一步。政务公开和强调公民知情权和参与权是市场经济新形势下社会向政府提出的新要求，但是，要想真正做到这一点，并不容易，还有许多事情要做，首先是还要加强全社会的思想认识，也就是说，要想政务公开，必须树立尊重公民知情权和参与权的意识。并且，政务公开和公民知情权的落实还必须有新闻制度改革相配合。最近，我国新闻界也在行业自律和立法方面做出了举动。种种迹象证明，这一领域正酝酿着一场大变革。鉴于本人曾在新闻界工作多年，本文在这里就目前我国这方面存在的一些问题和差距做一分析。
　　一、知情权是民治政府的先决条件
　　我国宪法第二条指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第四十一条指出：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。
　　人民是国家的主体，民众的事务由民选的政府来办理。与此同时，人民通过各种途径来监督政府。我认为，人民管理国家的途径主要有二，一是通过选举选出自己满意的行政长官，二是监督政府，即通过政务信息公开，及时了解政府行为和纠正行政出现的偏错。行政长官必须执行人民的意志，但要想使政府官员忠实地为人民服务，就必须让民众了解官员的一行一动，就必须让人民拥有知情权，同时政府的信息也必须公开化。因此，公民的知情权与政府信息公开化，是人民管理国家事务的基础。
　　人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国宪法第三条指出：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。但是要做到这一点，人民必须有知情权，知情权首先表现在对人民代表的选举方面，如果人民对代表们的情况不了解，便难以选出自己认为称职的代表。
　　但是，在我国的宪法第二条中，只提到人民管理国家事务，没提人民的知情权和政务公开化，这便使人民管理国家事务这一原则大打折扣。离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。人民不享有政府信息，官员便有可能进行黑箱操作，没有信息透明，官员便可能营私舞弊，人民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。可以说，没有公开性就根本谈不上民主。而没有民主的政治，便可能滋生贪污腐败。
　　另外，从公民个人权利角度来讲，我国宪法第二章“公民的基本权利和义务”的第三十五条指出：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”在第四十七条指出：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”但这些权利都必须建立在公民拥有知情权的基础上，假如公民不拥有信息，也就无从发表确切的言论和正确地从事社会活动。因此，从人民管理政府和公民拥有言论自由这两方面看，知情权都是落实宪法这两项内容的先决条件。
　　这里我们还要深入探讨知情权的重要性。知情权（therighttoknow）是指公民了解公共事务和与个人利益有关信息的权利。在现代的民主社会里，最高的政治原则是人民自我统治。政府是人民自我统治的机构，但要做到人民管理国家，就必须让人民了解公共事务。如果不获得政府的政务信息，人民就无法选择和监督政府。如果人民不了解信息，就不能进行自我统治。反过来说，如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府，人民就必须能够清楚地知道政府的活动。衡量一个国家的政治是否民主和透明，看一下公民的知情程度便可以得知。
　　在这种认识基础上，许多民主国家都通过了政府信息公开方面的法律。譬如美国有《情报自由法》，日本有《信息公开法》。我国目前也正在制定《信息公开法》。之所以要建立信息公开法，主要是实践使各国人民认识到：没有任何东西比秘密更能损害民主。外国学者曾指出，政府所作的坏事、所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的，倘若事先让公众知道并交付讨论，它们大概不会发生。所以，一切事情都应该尽量公开而不应该保密。
　　总起来看，知情权是人民自我统治的先决条件，是公民保护自身利益的手段，是人民监督公共权力的手段，是防止政府犯错误的重要措施。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使人民能及时保护自身的安全和利益。但公民的知情权必须有政府的信息公开化相呼应，才能真正做到知情。如果没有政府信息的公开化，公民的知情权便到不到保障。
　　综上所述，在中华人民共和国建国54年之后，中国的政治模式已经需要有大的改变和调整。战争年代延续下来的一套政治方法［譬如保密和新闻管制］已经严重不适应今天的形势，中国有必要在国家的基本大法——宪法方面进行重要的修改和增补，应当尽快将公民的知情权和政府信息公开化这两项内容增加进宪法。
　　二、知情权的内容及政府信息公开的范围
　　知情权是人权的一项重要内容，是国家公民的一项重要的政治权利，也是现代民主政治的根本要求。联合国《公民权利与政治权利国际公约》第19条规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”。这一规定，以国际法的形式肯定了公民的知情权。但这一项公民权利的诞生是有一个过程的，是在人们经受了法西斯统治和秘密政治的苦疼之后，才逐渐意识到的一项政治权利。尽管早在法国大革命时《人权和公民权宣言》中已有了知情权这种朦胧的内容，但这一要求直到20世纪下半期才得到了人们的广泛承认，现在已成为许多民主国家法律中的一项重要内容。
　　但公民的知情权要知情到什么程度？这是制定政府信息公开法的尺度。当今的世界，建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经成为现代民主发展的一个新趋势。目前，世界上有几十个国家制定了信息公开法。譬如，政府每年的行政开支，政府规模的大小，支出的多寡，财政经费的用途，都要向社会公开披露。除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息，任何人都有权利向政府请求信息。
　　知情权理论促使美国在1966年制定了《情报自由法》，1976年制定了《阳光下的政府法》、1996年又制定了《电子情报自由法》，建立了信息公开制度。日本在上世纪70年代发生了政治家在购买外国飞机时接受贿赂的事件，80年代，又发生了厚生省没有禁止可能含有艾滋病毒凝血剂的销售，使2000名血友病人后来感染了艾滋病毒，90年代，又出现了规模很大的用公款接待的事件。这些事件最终使日本在1990年代制定了信息公开法。
　　建立完善的信息公开制度是我国政治民主发展的必然要求。我国从上世纪80年代就开始启动了信息公开化的进程，但一直进展缓慢。今年春的“非典”疫情爆发，我国遭受惨重损失，其重要原因是信息披露不够。非典事件充分暴露了公民知情权和信息公开的重要性。因此，我国应以此次疫情为契机，加快制定《政府信息公开法》。当然，明确秘密是信息公开的基础。现在首先要做的是明确国家秘密的范围和个人隐私，商业秘密的范围。我国的《保护国家秘密法》制定于1988年，其内容已滞后于政府信息公开发展的趋势，只有对保密法进行修订、细化，政府信息公开才能真正得到落实，公民的知情权也才能真正得到保障。
　　目前，广东等地区地方政府已在为制定政府信息公开法做准备。这些地区已经明确地提出“信息公开是政府的义务，是公民的权利，政府信息以公开为原则，不公开为例外”。但信息公开本身是政府的义务，而现在由政府自己来制定相关的法律规范，在立法主体上是有缺陷的。所以应该由政府之外的立法主体来制定相关的规范，这样才能真正从立法上彻底解决问题。
　　三、公民知情权和政府信息公开化有待于新闻立法和新闻制度改革的配合
　　公民的知情权和政务公开取决与新闻媒体的知情权。如果新闻媒体都没有知情权，社会信息就难以传播。因此，要落实公民知情权，实行政府信息公开化，首先要做的还有新闻制度的改革。这项改革的核心是让新闻媒体拥有知情权和报道权，必须从法律上保护新闻媒体的消息和信息披露权。
　　在我国，新闻制度的改革首先要打破政府对新闻媒体的控制和垄断，新闻媒体可以是党的耳目喉舌，但也必须是人民的耳目喉舌。党报、政府报和民间报纸都要涌现，新闻媒体应多元化。大众传媒经营的主旨是为人民知情权服务。
　　总结今年我国发生的非典教训，主要原因除了对新疫情缺乏专业技术处理方面的经验，再就是新闻报道不力，隐瞒真情，贻误战机。反思的结果便是对新闻要立法，新闻立法要强调两项内容，第一，有事发生一定要报道，让人民有知情权，让新闻媒体有报道权，并且尽量多地让人民知道。
　　第二，在报道新闻的过程中，信息不得被歪曲和被篡改，特别是不能被故意地篡改，弄不清楚的事情可以暂时不报和缓报，但不能谎报和瞒报。第三，新闻媒体必须具有独立性，新闻媒体必须社会化，不能仅仅是党的耳目喉舌，更主要的应当是人民大众的耳目喉舌。政府不能垄断公民的言论权利，因此，新闻单位也不能完全由官方垄断。
　　有关新闻违法的处罚也无非是两件事，一是知情不报、隐瞒事实要受到惩罚，要追究民事或刑事责任。二是歪曲事实、恶意诽谤要定谣言罪和诽谤罪。新闻要自由，但新闻自由并不意味着随便胡说八道，每个人都要为信息的真实和准确传播负责任。在这种情况下，信息的传播才能是良性的，才能减少目前政府所面临的信任危机。
　　实事求是地说，由于长期以来我国所实行的新闻和言论管制，已经给政府造成了一定程度的信任危机。中国新一届政府所面临的工作任务不仅仅是发展经济，提高人民的物质生活水平，更要解决由于传统新闻制度给政府造成的信任危机。由于缺少新闻立法，传统新闻报道的做法是报喜不报忧，久而久之，已使社会对这种“过滤性”的新闻报道半信半疑，人民对政府的信任程度大打折扣。相反，在这种体制下，小道消息和谣言特别能发挥作用。正道阻塞，小道便大行其道。这对中国社会发展和稳定极其不利。因此，中国极有必要来一场“讲真话运动”但它需要和新闻立法相结合。
　　四、新闻改革的重点是“政企分开”，消除特权和垄断
　　新闻改革的目的不仅是保证信息的真实传播，为经济建设服务，更重要的是要把中国建设成一个诚信的社会，保证这个国家的公民具备诚实的人格，减少人性的扭曲，从而树立一个良好的社会风气。但新闻立法需要这个国家的根本大法即宪法来支持，宪法要确保公民的言论自由权利和对国家事务的知情权利。在有国家宪法的基本保障下，新闻立法才能更好地落实这些权利。
　　从目前情况看，新闻改革的初步做法是体制上的“政企分开”。这些年里，人们动不动就说“新闻监督权”，其实政府用不着新闻机构来监督，新闻机构也不是执法单位，它们只管把信息快速和真实地报道出去就行，这才是新闻机构的职责，所以，新闻界要明确自己的任务范围，不要把自己置身于政府官员的行列，担当起官员的职责。但这需要国家用法律来赋予新闻机构信息传播的权利和独立人格。凡是真实的报道和正当的信息披露，政府的宣传部门不得阻挠和干扰。公民的言论自由权利必须明确地写进宪法，新闻媒体的报道权利也必须由法律来规定。
　　过去我们常说“政企不分”，实际上今天中国最大的问题是新闻媒体与政府不分，新闻出版界已成了政府最后的垄断领域，编辑和记者在很大程度上仍然是国家公务员，甚至凌驾于政府官员之上。特别是那些中央直属的新闻机构，一些编辑记者炙手可热。中央电视台的编导赵安腐败案就充分说明了垄断体制下权力高度集中的弊端。在这种体制下，要求这些新闻单位快速报道社会新闻和社会实情是很难的，因为他们自身担负了两种角色。在这种情况下，目前中国出现了这样的现象：一些真正有价值的消息来自民间小报甚至小道消息，社会小报具有更多信息量，而一些政府大报却空话连篇，无所作为。
　　下一步的新闻改革，必须要将目前媒体的这两种角色进行分离。而分离的办法一是将政府所属的新闻机构逐渐推向市场，消灭特权和歧视。二是培育和发展民营新闻机构。新闻行业只有引入竞争机制，破除旧制度下的特权和垄断，才能从根本上发生转变。
　　总之，新闻改革是落实公民知情权、推进政务公开化的一个重要组成部分。如果新闻媒体能充分批露真相，就能有效地抑制公共权力的滥用。同时，保护新闻媒体的知情权，特别是保护对公共权力的批评性信息，就是保护公民的知情权，这对于我国的民主制度和建立适应市场经济的新型政府都是具有重要意义的。

   （作者系北京大军经济观察研究中心）